预算管理一体化下事业单位财务管理的优化研究

吴壮鹏

（广州市道路养护中心，广东 广州 510080）

引言

根据财政部发布的《预算管理一体化标准（2.0）》（财政部〔2023〕12 号），预算管理一体化是以预算管理通用规则的概念为基础，以预算管理一体化体系为实施手段，将统一规范的管理规则与事业单位信息系统充分结合，加强从项目识别、预算编制、预算调整、预算执行到预算考核全过程的标准化和自动化水平，实现对整个预算全生命周期的动态控制，确保预算管理工作的有效实施[1]。可见，预算管理一体化是一项整体性较强、全局感较高的工作，是以系统化的思维和信息化的手段深化事业单位预算管理制度改革，提升事业单位预算绩效管理水平。当前，事业单位应充分认知预算管理一体化改革为本单位财务管理工作所带来的机遇与挑战，熟悉掌握预算管理一体化环境下财务运行流程，以绩效为导向，以预算管理为主线，实现单位内部业务、财务、资源和管理的全面整合，为事业单位财务管理的转型奠定坚实基础。

一、预算管理一体化的核心要点

预算管理一体化是现代预算管理的创新之举，致力于以项目管理为中心，整合事业单位各项财政业务，将预算编制、执行以及效果评价等流程合而为一，形成一套综合性财政预算管理系统[2]。根据广东省所推出的《广东省预算管理一体化规范》上来看，当前预算管理一体化的核心要点在于预算管理实施过程中的八个环节，包括前期的基础信息管理和项目数据库管理，中期的预算编制、审批、调整、执行，后期的会计核算和决算。通过以上八个环节的依次连接，实现事业单位内部各级预算数据的集中管理和上下衔接，可减轻财务人员的体力劳动，如在不同系统之间切换并多次补充数据，也可通过提供唯一一致的财务数据，解决了账目不一致的难题，更能促进事业单位主动适应全面预算绩效管理，提高业财融合度，推动预算管理流程化，财务管理精细化，实现事业单位财务管理工作的升级和创新。

二、预算管理一体化下事业单位财务管理的新变化

（一）系统推动事业单位的业财融合

预算管理一体化的实施对事业单位的业务和财务融合起到了较好的推动作用。从实施全面预算管理的过程来看，预算管理一体化的起点为项目。通过将单位内部各业务预算收支纳入项目库管理，使得项目被识别和细化，完成预算管理基础工作。关于填写项目数据库的信息包括三个主要部分：项目基础信息、项目度量信息以及项目绩效目标[3]。同时通过项目的关联，预算管理一体化下推动了财务预算和业务预算的紧密联系，在此举措下，对于经常性项目，事业单位需要梳理每一个分项支出的预算，有赖于业务人员和财务人员的沟通和配合，通过梳理事业单位各个专项业务的支出明细，然后确定精细化成本内容的成本因素，最后根据相关成本因素分析细化项目成本，至此完成本预算单位经常性项目支出明细预算，经不断总结和优化，逐步形成本部门行业支出标准，也可为财政部门制定或修正经常性项目标准化提供参考。可见，预算一体化改革通过增设经常性项目测算信息方面的支出标准和设定一次性项目的绩效目标，增加了事业单位内部财务人员与业务人员的交流融合，助力事业单位经常性项目成本精细化管理和提升一次性项目绩效管理。

（二）有效提升事业单位预算管理水平

实施预算管理一体化体系有利于进一步提升事业单位预算管理水平。一是采用零基预算编制方式更有利于预算单位根据年度的重点任务合理安排预算，以推动财政资源有效供给管理；二是绩效管理贯穿于预算管理中，并可利用绩效评价所披露的有效信息完善和改进预算管理的不足，形成评价、反馈、整改、提升的良性循环，为提升财政资金的使用效果发挥积极作用；三是新预算法规定按资金类别和全收支口径（包括上年结转资金、本年资金、收入及相关支出等）编制预算，强化了预算资金全面管理和先有预算方能支出的要求。

（三）全面增强事业单位人员团队协作

以往事业单位有关预算管理的财务工作都由财务人员统筹安排。但由于预算管理涉及人事、资产管理、综合管理等多个业务部门，因此财务人员很难在预算编制过程中动员其他部门参与到预算编制中，这使得事业单位的大多数预算编制精准度不高，有的出现与单位履行职责的实际资金需求偏离度较大。而通过预算管理一体化的实施，可有效打破事业单位人员沟通的交流屏障，通过各部门间的协同配合，增强了事业单位人员团队协作，有助于业务与财务的协同管理。

三、预算管理一体化改革下事业单位财务管理的优化措施

推行预算管理一体化后，事业单位财务管理工作应围绕适应预算绩效管理的要求并不断提升预算绩效管理效果为重点，结合近几年的实践，提出以下五方面优化财务管理措施。

（一）完善预算管理制度和监督机制

预算单位使用公共财政预算资金是履行责任、实现目标、评价绩效的过程，目前在“自下而上”编报年度预算计划时需防止重申报轻绩效、轻执行等问题发生。为此，要从转观念、压责任、强监督上完善预算管理制度和监督机制。

1.完善预算单位预算业务控制制度

预算单位应建立以绩效管理为导向，预算管理流程为主线，资金管控为核心的预算业务内部控制制度。项目入库时，构建由财务部门与各业务部门相关人员共同组成的预算管理与绩效评定小组，对拟入库项目进行调查并开展项目立项预算评估，重点审核拟入库项目的必要性、建设方案合理性、经济性、项目支出绩效目标能否达到预期效果等内容，将立项预算评估结论作为预算安排的重要依据，合理筛选经预算评审后的项目编制入库项目草案，严格按本预算单位“三重一大”决策程序经研究同意后列入预算单位的项目库，同时要结合年度重点任务的变化，适时补充调整完善项目库项目，提升入库项目的质量，并按财政部门有关规定列入预算储备库。

其次是进一步提高预算编制的科学合理性。要结合财政下达的控制数，按有效提高资金使用效果和轻重缓急从预算储备库中严选预算项目，紧紧结合完成预算年度目标任务编制年度预算草案，编制时要认真考虑项目预算的执行问题，综合考虑与预算执行相关主要影响因素及其支出计划，建立了一套预算编制与执行相关联的采购、资产管理和资金分配等多项内容的完整的管理模式，在细化预算颗粒度的基础上制定支出计划，以有效控制预算支出，有效避免事业单位编制预算与预算执行脱节的现象，预算草案编制完成后，同样履行“三重一大”决策程序审定后上报。

再次是强化预算执行管理。重点要明确预算执行目标要求、将预算支出责任分解落实到相关职能部门和人员、完善预算单位内部预算支出进度通报和分析，针对预算执行进度的难点和堵点加强沟通协调，并辅以督办和奖励机制，确保预算执行高效和支出进度达标。在预算执行管理中，预算单位要防止只考虑支出进度而忽视合规使用财政资金、随意调减预算提高支出进度、虚列支出减少预算结余结转资金、不按预算调整程序履行预算调整手续等问题。

第四是要科学设置绩效目标并高度重视绩效自评和绩效评价结果的应用工作。绩效目标是关于未来要做什么事，怎么做，预期达成什么效果，产生什么影响，如何安排时间进度，预期需要多少资金，如何控制成本，如何保障实施质量，以及如何对任务完成情况进行考核和评定的一系列的思考和一整套任务要求，设置科学绩效目标应注意绩效目标的合理性和绩效指标的明确性以及两者的有机结合，其中绩效目标设定时需考虑是否依据充分，是否符合客观实际；绩效指标设定时需考虑是否清晰、细化、可衡量等。对于预算单位组织的绩效自评和财政部门组织的绩效评价工作，应以绩效指标为指引，针对项目决策、过程管理、产出和效益四个方面所发掘的问题落实整改并提升整改效果。

2.完善预算审核和监管机制

预算单位的主管部门、财政部门审核和监管的重点应确保预算资金的有效供给，尤其是当前财政部门加大预算管理力度，围绕推动高质量发展目标，重点加大经济社会发展的关键领域和显著薄弱环节增支，严控一般性项目支出，大力压紧非急需、非必要支出，提高预算资金的使用效益更显十分重要。为此主管部门要量力而行，在预算盘子内应加强统筹安排，财政部门要完善财政投资评审机制，推动政府投资项目投资评审关口前移，优化概预算评审机制，加强工程项目造价控制。如广州市财政部门加强预算储备项目的审核，对达到400 万元以上的新增房屋维修项目、500 万元以上的新增经常性项目，1000 万元以上的新增阶段性项目要求进行由财政部门组织预算评审通过后，方可列入预算储备库（含无需预算评审的项目）。在预算执行监管上，单位主管部门和财政部门通过预算支出进度通报、预算执行结果与部门（预算单位）绩效考核挂钩机制、预算执行在关键时间节点未达序时进度目标要求扣减下年度预算安排资金等形式，以倒逼预算单位提高预算编制质量，完成预算执行目标；在绩效管理上，主管部门要组织预算单位开展绩效自评和督导财政绩效评价结果的应用。财政部门要引入第三方并督促其提高绩效评价报告的质量，结合信息披露公开等手段，促进被评价单位和主管部门充分利用绩效评价结果应用于提高预算绩效管理水平。

综上通过压实预算单位和部门的责任，构建预算编制、预算执行和绩效管理良性循环，不断完善通报机制和督导等机制，推动预算单位从“重申报轻执行”向“重执行讲绩效”转变。

（二）依托信息技术，优化预算资金管理。

事业单位财务人员可利用现有统一的预算管理一体化系统，通过检查项目预算资金使用指标与其预算支出是否一致来判断预算资金使用是否存在垫支或被挪用的风险，在项目资金专款专用和提升决算的准确性上发挥优势，但目前事业单位未能结合自身内部管理需要开发个性化管理系统对接预算管理一体化的财务系统，管理效能受到一定限制。以有些事业单位既编制项目预算同时又编制与项目预算相关的货物及服务政府采购预算为例，事业单位可全面梳理常规业务的相关成本，依据成本业态，成本动因等因素，利用大数据技术，构建大数据应用模型（如图1 所示），将以往实施的原材料、机械台班等内容纳入到大数据应用模型中，通过多维度、大数据分析，分析预测预算年度材料品目和机械台班涉及数量、单价，以提高编制政府采购预算的效率和准确性。

图1

（三）完善通用标准和行业标准，推进财政支出标准化建设。

预算管理一体化要求预算单位应提高预算编制科学性、精准度，规范支出管理，按照支出定额标准编制项目支出预算。当前需从以下三方面推进财政支出标准化建设：一是财政部门制定通用标准。如广州市在职人员公用经费分“两类五档”综合定额标准并对其中涉及的物业管理费、电费、电梯维修（维护）费实行单项定额标准、公务车运行维护费区分一般公务车、执法执勤用车（按用途分三类）和特种专业用车，并按车辆使用年限5 年以下和5年以上两个年限档次制定定额标准等。二是主管部门制定本行业领域专用标准。如公路事业单位按符合本地区公路养护作业标准制定公路小修保养项目预算标准，市政部门按符合本地区市政道路养护作业标准制定市政道路小修保养项目预算标准。三是适时评估分析执行预算标准的合理偏差，通过微调标准，促进事业单位从严从紧管理预算资金。

（四）提升成本核算的有效性

政府会计改革引入双基础、双报告制度，体现了预算会计和财务会计既适度分离又相互衔接，为事业单位成本核算奠定了基础和条件，而实行全面预算绩效管理则是事业单位成本核算的必然要求。

当前事业单位普遍存在成本管理淡薄、缺乏有效成本核算制度、成本核算偏粗不规范、缺乏成本监督机制等问题，相关成本信息未符合使用者的需求，需从以下方面加强成本核算，提升成本有效性（即成果/成本）。

首先要根据不同的成本核算目标合理确定成本核算对象。以预算项目作为成本核算对象的，要考虑预算项目是否存在合并归类情况，并结合实际需要确定是否按合并归类的相关明细项目作为成本核算对象。以公路预算单位辖区内各国省道小修保养明细预算项目合并为一个小修保养预算项目为例，成本核算时应区分辖内各条国道、各条省道作为成本核算对象，否则过于笼统不便于成本管理。其次要科学采用成本核算技术方法。要确定成本核算范围、根据单位成本信息需求设置成本项目、选择合适成本核算方法、确定成本计算时间、根据成本核算规范和原则区分直接费用和间接费用，按费用归集与分配的要求、程序计入相关成本核算对象和成本明细项目，提高成本核算准确性。再次是强化成本效益分析。主要是分析成本结构是否合理、成本管理是否有效，将项目实际成本对标同行业先进成本水平，通过找差距、降成本，逐步实现绩效目标成本科学合理，推动绩效管理优化。

（五）突破专业壁垒，提升财务人员技能。

预算管理一体化要求财务人员应具备丰富的财务管理、预算管理与熟练的系统操作技能和协同能力，为此，事业单位要高度重视做好财务人员的培训工作，特别是要营造业财融合氛围，如将优秀财务人员派遣到各业务部门锻炼学习，突破专业壁垒，提升专业能力，激发财务人员主动适应预算一体化下财务管理的新变化、新要求、新挑战。

结语

综上所述，预算管理一体化为事业单位财务管理工作发展提供了明确的方向和指引，在全面预算绩效管理机制下，事业单位财务人员需要走进业务、走进流程、走进数据，通过业务和财务的融合，提高预算资金使用效果。事业单位在后期发展中，可尝试本文所提出的五个方面财务管理优化措施，促进事业单位理财观念和方法向全面预算绩效管理转变，将有限的财政资金管理好、使用好，发挥出更大的效益，促进事业单位财务管理由服务型向价值创造型转变。