法治视野下村域治理权力的运行逻辑、现实问题和规制路径

赵 磊

(中共河南省委党校 法学教研部,河南 郑州 450018)

党的二十大报告指出,全面建设社会主义现代化国家,最艰巨最繁重的任务仍然在农村,要全面推进乡村振兴,推进多层次多领域依法治理,提升社会治理法治化水平。村域治理作为社会治理的基础部分,也是法治乡村建设的基本场域。村域治理法治化实质是通过合理确权、依法用权、程序控权、监督权力来明晰不同治理主体的权力内容及其运行边界,规范乡村治理权力,保障权力有效运作,实现从传统的乡村控制体系向法理型的现代乡村治理与自治体系的转型发展,这已经成为新时代推进乡村治理现代化的必然抉择[1]。

一、法治视野下村域治理权力架构及运行逻辑

在我国基层权力图谱中,多元治理主体及其掌握的治理资源,共筑村域治理权力的基本架构,即农村基层党组织的执政权力、乡镇政府的国家公权力以及村委会和村社会组织的社会公权力。其中多元治理主体依据宪法法律规定,行使着性质相异,内容有别的治理权力,具有各自的运行逻辑。

(一)村域治理权力的多元架构

第一,村域治理权力架构的核心是党在农村的基层组织行使的执政权力。党在农村的基层组织是中国共产党作为执政党在我国社会基层的政治组织,是全面推进村域治理和乡村振兴的领导力量,其具有的权力内容及其影响力不同于其他公权力。根据《中国共产党农村基层组织工作条例》第2条、第9条和第10条的规定,党在农村的基层组织主要分为两类:一类是乡镇党委作为基层党建的“领头羊”全面领导乡镇基层政权;另一类是村党组织在农村事务中发挥“主心骨”作用,负责本村党的建设、经济发展、社会稳定等工作。可见,农村基层党组织行使的权力在村域治理权力结构体系里处于核心枢纽地位,起到统合、协调、联动不同组织权力和治理资源的重要作用。

第二,乡镇基层政权依法行使村域治理中的国家公权力。从《宪法》第96条和第105条(1)《宪法》第96条规定,“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”;第105条规定,“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关,是地方各级国家行政机关”。看,乡镇一级基层政权包括乡镇人民代表大会及其主席团、乡镇人民政府及其组成部门所行使的权力的统一体。其中乡镇人大是该区域内有选举权的公民依照法定程序选举产生的,能够保障基层民主法制建设、人民当家作主、充分发挥社会主义民主的基层权力机构;乡镇人民政府作为整个行政组织序列中位阶最低的基层机构,在农村治理过程中扮演国家公权力主体的重要角色。同时接受上级政府领导,对所在辖区内各类行政和公共事项履行法定权责,处理各类行政事务。根据《村委会组织法》第5条规定,乡镇人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。由此可知,村委会与乡镇政府之间不存在领导与被领导关系。

第三,村委会和村社会组织主要拥有村域治理中的社会公权力。村民自治是我国基层群众性自治制度在农村的生动实践,是村民依法对其生产、生活、公共福利等直接相关事务展开的自我管理活动。村民会议、村民代表会议、村务监督机构主要承担本村民主决策与监督。从《村委会组织法》第2条规定(2)《村委会组织法》第2条规定,“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。看,村委会是村民自治的核心,村民通过民主选举程序,将其自治权委托于村委会行使,并在村务决策和监督工作中发挥影响,由此确立其自治主体地位。根据马克思主义权力观的生成机理和内在机制,村委会享有的自治权应该归属于社会公权力,“源于成员让渡,经国家承认而获得合法性”[2]。此外,村社会组织是具有一定治理功能并对村集体事务或者公共利益产生积极作用的民间自治性组织,包括农民专业合作社、乡贤理事会、公益理事会等,旨在推动农村经济可持续发展和社会长治久安。从《村委会组织法》第8条和第9条规定(3)《村委会组织法》第8条规定,“村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权……保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益”;第9条规定,“村民委员会应当支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动,推动农村社区建设”。看,村委会与村社会组织之间不存在上下级或者领导与被领导关系,它们共处于村域治理权力架构的同等位置。

(二)村域治理权力的运行逻辑

一是村域治理中基层党组织行使执政权力重在资源整合。在我国政治结构中,中国共产党是以人民为中心的执政党,是最有权威性和强大组织力的政治组织。在社会转型、多元价值冲突和利益调整的复杂背景下,中国共产党在社会价值、社会利益和社会力量等层面彰显了其独特而有力的社会整合能力。《中国共产党章程》《中国共产党农村基层党组织工作条例》都赋予基层党组织对农村基层的整合职能。在村域治理语境下,村党组织通过与村委会、集体经济组织等治理主体交叉任职,以获取、整合、分配相关资源。同时,乡镇党委承担领导村党组织的职责,通过上下级党组织之间领导与被领导关系,有助于加强基层国家机关和村委会等农村自治组织之间衔接互动。

二是村域治理中国家公权力运行遵循权力法定原则。众所周知,权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败[3]285—286。权力法定意味着权力的来源与行使要居于法律框架之下,旨在防止权力滥用,保持权力高效运行。同时,国家立法授予的公权力具有强制性、独占性和扩张性,由此可以引出后文社会公权力的不抵触原则。此外,在权力设定上,保证在法律调控下实现权力在治理主体之间,以及主体内部纵向与横向分配合理化;在权力运行上,以法的形式提供具体程序规程,在透明、公开、民主情形下依法行权。具体到村域治理领域,强调乡镇国家机关行使权力要“于法有据”,恪守“有法可依”“法无授权不可为”原则,依照法定程序行使权力,不得违法扩权,挤压村民自治空间。

三是村域治理中社会公权力运行遵循不抵触原则和法律保留原则。不抵触原则强调下位法内容不能与上位法的原则和规定相抵触。法律保留原则强调仅有立法机关享有限缩民众权利自由的专属权力。将上述原则引申于社会公权力运行规则层面,意在明晰其权力运行边界。首先,自治章程、村规民约等社会自治性规则的具体内容不能违反现有法律原则和规定。其次,村委会和村社会组织的权力活动不能与国家机关职责相冲突,应当保障或者配合后者依法履职尽责。第三,村委会与村社会组织行使职权受法律法规节制,禁止任意限制公民权利自由。

二、法治视野下村域治理权力运行的主要问题

在社会治理权力运行体系中,权力主体存在“自利性”,不同权力意味对不同利益的追逐,对治理资源的支配。因此,权力主体之间为获取治理资源存在冲突与协调问题。事实上,由于缺乏对村域治理权力运行的有效规制,权力主体必然肆意扩权,争夺治理资源,从而陷入治理僵局,窒碍农村全面振兴进程。

(一)农村基层党组织权力运行法治化水平有待提升

在村域治理具体实践中,村党支部和村委会存在一定权力冲突与利益纠葛问题,并成为阻碍农村治理工作向前推进的“绊脚石”。近些年,很多地方通过实施“一肩挑”模式,意图从基层权力运行体系角度强化村党支部对农村治理工作的领导,减少中间环节的层级影响,降低不必要的资源损耗。但是,村党支部和村委会行使的治理权力性质和来源并不一致,“一肩挑”模式只在表面遮掩了两者的身份争议,实际尚未明晰村党支部领导权与村委会自治权之间的应有关系。如法律对村党支部的权力内容规定得比较原则,由此使得村党支部在村域治理实践中权力运行缺乏具体指引等问题[4],对此应该在推动村党支部权力运行法治化进程中加以重点解决。

(二)乡镇政府行政权对村民自治事务的过度干涉

在“行政吸纳自治”的村域治理实践中,乡镇政府一直保持强势地位,行政权明显优于自治权,权力关系呈现失衡状态,甚至自治权只有在依附于行政权时,才能正常运转,村民自治组织成为乡镇政府的“附庸”。首先,随着国家不断加大对农村基层资源投入,乡镇机关依靠资源拨付、责任督导等方式,不断扩大对村委会的管控力,使得乡镇政府与村委会之间的指导关系演变为领导关系。其次,乡镇机关经常通过制定并发布行政规范性文件的形式,分配治理任务给村委会或者直接干预村民自治事务。如曾引起网络热议的河南某地街道办公布的《红白喜事操办标准》,规定“要彩礼过多以贩卖人口论处”,并交办村委会负责执行[5]。这些行为既干涉村民自治事项,又有违法定国家公权力运行逻辑。第三,乡镇政府与村委会之间往往不能保持正常沟通渠道,缺少一种贯彻民主协商政治逻辑的法律化机制。

(三)村域社会公权力行为对法律原则规定的背反

村域治理中的社会公权力包括村委会、村社会组织等自治组织制定的自治规则以及日常管理活动。随着村民自治经验的不断累积以及法治意识的日益强固,村域治理过程中形成的规则也能够有所依据,这在一定程度解决了其合法性问题。然而,村自治组织所行使的权力容易成为与法律规定产生冲突的主要对象。实践中,这种冲突多由村自治组织内部人员非法侵犯“公共话语缺失”“失权”村民的合法利益所引起。如某村委会主任利用职务便利,未经村委会集体研究,将村组土地以低价出租他人,以谋取利益[6]。有的村委会在村级采购、劳务用工、困难救助等方面管理低效、混乱,每年引起多起法律纠纷,损害村民合法权益[7]。

(四)村域治理中社会公权力之间的彼此消长起伏

随着我国基层民主法治的不断发展,家族、仁义、礼节等道德习俗资源“角色”,开始由传统伦理主导下定分止争的重要根据转变为现代法治下矛盾问题处理的选择性参考。事实上,礼治是中国社会特有的规范模式。中国人将传统的礼治文化转化为有节奏的现代基本伦理责任秩序,成为一种看不见的权力,内化在每个人身上和心中。在村域治理场域中,礼治、伦理、族规等旧有规则及其赋予下的自治权力仍在基层存续运行,村社会组织与村委会之间呈现权力博弈状态。“乡村社会非正式制度客观上扭曲甚至制约着正式的乡村治理制度——村民自治制度的有效运行。”[8]因此,《乡村振兴促进法》第41条规定,建立“三治融合”的乡村社会治理体系,以有效整合乡村中正式与非正式组织和资源。

三、法治视野下村域治理权力运行的规制路径

上述问题既反映出村域治理权力运行程序规制不到位,又体现出不同治理权力衔接机制不完备。习近平总书记指出,权力是一把双刃剑,在法治轨道上行使可以造福人民,在法律之外行使则必然祸害国家和人民[9]。因此,需要把权力关进制度的笼子里,将法治乡村建设的重心指向程序法治进路,以提升村域治理权力运行的法治化水平,为全面推进乡村振兴赋能。

(一)重视村域治理权力运行的程序法治规制

一是权力按照法定程序运作是法治的基本内容。党内法规、法律规范、自治规定等共同组成村域治理权力的来源框架,并成为不同村域治理主体行使权力的重要根据。不同的村域治理主体具有不同的利益目标,产生具有一定价值倾向的规范,进而引导权力活动方向和路径。正如正义理论大师罗尔斯所指出的,“公正的法治秩序是正义的基本要求,而法治取决于一定形式的正当过程,正当过程又主要通过程序来体现”[10]225,程序创建过程实际是多元价值平衡、不同利益主体博弈的过程,而程序设定意味着各方价值利益形成了结合点,成为主体行使权力必须遵循的共同规则。因此,村域治理的程序法治进路能够回应治理价值冲突与权力运行异化之困境,是一剂整合价值和规制权力的“良方”。

二是程序法治是村域治理现代化的基本要求。一方面,法律法规是村域治理的主要合法性根据。程序法治要求乡镇政府应当“通过程序性规则为多主体的利益共生、合作共赢创造良性互动的机制,以程序保障治理过程的理性化、规范化”[11],以此筑牢村域治理“小微权力”的法治藩篱;另一方面,农村自治性规定是农村基层治理制度的主要内容之一,其创制、完善及实施必须遵守程序法治,恪守正当程序原则。因此,村域治理的程序法治,承载着严密的权力体系和明晰的权力内容,依靠权力运作机制,促使权力主体展开利益博弈,促进村域治理的价值整合,防止出现农村依法治理的“真空地带”。

三是程序性规则不足是阻碍村域治理权力运行的重要方面,且以社会组织行使的权力和村民个人权利之间的矛盾尤为突出。调研发现,在无法律授权或者法无明确规定情况下,执掌司法权力的司法机关较为消极地应对社会组织与村民的矛盾冲突。只有当村社会组织制定的自治规范有违现有法律规定时,司法机关才出于维护法制公信力和统一性之立场,对具有违法性的自治规范加以司法化处理。对于一些村委会滥用民主决策程序,制定形式合法而实质违法的自治规范,进而侵犯村民权益,而司法权并未跟进监督等情形(4)2023年5月10日至13日,笔者在L市S县等地调研了解到上述情形。究其原因,一是现有相关立法尤其是程序法的缺失;二是司法机关恪守权力法定、有法可依和法无授权不可为原则。,程序法治的应对思路是,通过国家立法,填补农村治理的“规则空档”,完善社会公权力运行的程序性监督。同时,将社会公权力活动是否遵循正当程序纳入司法机关监督范畴。

(二)完善村域治理权力运行的程序控制机制

一是推进农村基层党组织权力运作程序化建设。新时代不断加强党对农村基层工作的全面领导,首要任务是提升基层党组织的建设水平,确保农村基层党组织权力的规范化运作。既要将各级党组织所掌握的执政权力纳入完善的制度体系之中,又要促使执政权力严格按照党内法治要求运行。这进一步凸显了基层党组织行使权力时应当遵守法定程序,重视过程公开和结果公正,完善村党组织议事规则和决策程序,推进决策的科学化和民主化。此外,新时代村域基层治理越来越重视发挥农村党组织书记的“一肩挑”角色作用,赋予其较大的权力空间。为防止其滥用权力,亟须完善对村党组织书记权力行为的监督约束机制。

二是继续推进基层政权组织公权力运行程序法治建设。习近平总书记强调,让权力在阳光下运行,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力[12]135。法治政府建设的全面推进和具体落实,为有效规制乡村基层政权组织及其工作人员的权力活动产生至关重要的作用。近年来,为防止权力“任性”,很多地方将已制定的乡镇机关权力运作程序,对职能部门责任、操办步骤、监督形式等内容公之于众,保障民众知情权,接受民众监督。然而,在欠缺政策统一协调情形下,处于不同地域的乡镇机关权力活动对外公告的范围和程度尚存不一。同时,乡镇机关依程序行使权力及其遵循的程序公开并不意味程序本身具有合法性。因此,需要建立外部审查机制,由地方人大及其常设机构或者上一级政府审核乡镇机关权力运作的合法性。

三是完善村域治理中社会公权力运行机制。科学完备的自治规定是社会公权力良善运作的基本保障。同时,该自治规定的起草、修改过程是否体现民主精神、是否遵循法定程序成为判断其是否具备正当性的重要依据。以村民自治章程等的制定修改为例,虽然为防止其与宪法法律基本原则相冲突,《村委会组织法》第27条规定,“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案”。但该法并未规定其制定修改的具体程序。由此导致前述法律规定之合法性不足、内容不完备问题。对此,随着依法治国理念和农村基层自治制度的全面落实,有必要通过完善立法的方式确保有关农村自治规范的制定、修改于法有据。同时,为杜绝“拍脑袋”决策,要健全农村民主决策机制和程序安排,提高农村公共法律服务体系建设水平。

(三)健全村域治理权力运行的衔接协调机制

一是健全农村基层党组织领导村域治理的程序机制。为进一步加强和改善农村基层党组织对村域治理工作的领导,亟须健全农村基层党组织领导村域治理的实施程序,既要提高交叉任职工作的法治化水平,按照既定程序要求,持续增强党建引领农村基层治理的法律根据,又要完善农村基层党组织领导和参与相关事务的活动流程,具体化每一个重要议事部分的实施程序。此外,鉴于乡镇党委与村党组织之间的上下级关系及在村域治理中所担负的重要职责,有必要建立并完善基层党组织上下级之间的报告与沟通程序机制。

二是建立村委会协助乡镇政府工作的程序机制。村域治理权力主体关系的理顺关键在于正确处理政府投入与村委会等自治主体独立性的辩证关系问题,建立“乡政”和“村治”有机衔接的法律平台。为防止村委会自治事务受到乡镇政府的恣意干预,扭曲两者之间的良善互动关系,有必要对村委会协助乡镇政府工作的具体程序予以明晰,尤其要明确划分其各自权责,使乡村关系边界更加明朗。同时,乡镇政府权力与村委会自治权力的有序运行需要双方互相供给治理资源,并从制度层面将实现村公共利益列为双方共同行动目标。此外,还要畅通各类主体参与村域治理制度化渠道。以完善政府向村域自治组织购买服务机制为例,这种协助方式同样需要相应操作规范的程序化保障。

三是建立村委会与村社会组织的业务衔接机制。《村委会组织法》第9条规定,“村民委员会应当支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动,推动农村社区建设”。村委会是法律明确规定的全体村民实施村民自治的主要组织形式,是农村基层治理的重要载体。相对而言,村委会具备与政府交流沟通的独特优势,是乡镇政府联系村社会组织的重要平台。随着公共服务市场化以及社会组织参与村域治理作用的持续发挥,在积极探索“政经分开”改革,明确村委会和集体经济组织的职责定位及关系的同时,村域治理亟须加快推进村委会与村社会组织之间的协调配合工作机制建设。

(四)强化村域治理权力运行的监督机制

一是健全“三级监督”农村基层党组织权力运行体系。首先要实行岗位目标责任制。合理确定农村基层党组织书记等人员任期目标和年度目标,严格实行目标管理;完善实绩考核办法,实行量化考核,评出级别等次,将考核结果作为兑现农村基层党组织人员工资报酬以及评先评优的主要依据。其次要完善监督约束机制。完善农村基层党组织成员述职和民主评议制度,接受上级党组织的考核和党员、群众的评议;建立经济责任审计制度,对农村基层党组织成员进行任期和离任经济责任专项审计。第三要完善并严格落实不合格党组织成员的调整制度,强化农村基层党组织书记等人员日常管理,对不胜任、不合格、不尽职的农村基层党组织书记等人员及时撤换调整。

二是构建乡镇政府权力运行“三个体系”监督。首先要多措并举,构建防范体系。建立上级组织部、纪委监委与乡镇领导定期谈话、定期汇报和评议机制,及时发现和解决带有苗头性、倾向性问题,防患于未然。其次要明确职责,构建责任体系。严格落实上级对标考核制度,强化“一岗双责”意识,加大对“三重一大”落实情况的督查。第三要密切协作,形成全方位监督体系。要发挥纪检、审计等部门作用,突出“事前预防”,全面落实廉政建设责任制;突出“事中控制”,依法监督重要项目推进情况,防控风险点;突出“事后严查”,严格依法查处各类违规违法活动。

三是加强对村委会权力运行的监督力度。首先要健全村务监督委员会制度。要建立专门的村务监督制度,将村务监督委员会的行为纳入制度化轨道;要设置救济机制,当该机构由于某种特殊原因而不能及时履行监督职责时,有权向上一级政府所属机构寻求帮助。其次要强化纪委监委的监督主体角色。落实监察下沉和监察全覆盖,通过开展日常监督、专项监督和线索办理提级等方式,带动村委会廉洁履职能力提升。第三要善于利用新技术开展网络问政。充分利用智能手机等新型通讯载具上的各类软件,动员村民积极参加村域治理活动,有效发挥群众监督的重要作用。