行政失信惩戒制度的发展与完善

刘怡宁

河北大学法学院，河北 保定 071002

近年来，关于失信惩戒制度的讨论热度日益攀升，如何有效对失信行为进行法律层面的惩戒引起广泛关注，规范、健全的行政失信惩戒制度在信用体系构建中不可或缺。在中央和地方的不断推动下，社会信用体系建设向着完备的方向前进，然而失信惩戒制度却反映出许多不容忽视的新问题。2021 年修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）对行政处罚的种类进行了扩充，增加了通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业五种方式，更有助于实践中行政违法问题的处理。但法律中尚缺乏关于行政处罚界定标准的规定，导致实践中的某些行政管理措施是否应当认定为行政处罚存在争议，行政处罚界定标准的空缺，以致越来越多的行政管理措施难以定性，现有的法律法规无法提供应有的保障，其中行政失信惩戒备受关注。因此，明确行政失信惩戒的法律概念，推动其融入现行法律体系，巩固正当性基础，进一步促进行政失信惩戒制度的良性发展，具有重要意义。

一、行政失信惩戒的概念与特征

行政失信惩戒制度又被称为“黑名单”制度，通过在征信数据库中记录相关信用信息并公开，借助多种手段，警示被列入失信名单的行为人，限制其部分权益，在信用体系的发展中起到关键作用，具有设定主体多、措施灵活有效、震慑力较强、更贴近实际的特征，并涉及各类行政主体，在实践中的应用日益频繁。区别于日常生活中对信用缺失的道德谴责和约束，行政失信惩戒具有行政法的属性，而相较金融意义上的失信惩戒机制，其又具有涉及范围更加广泛、种类措施更为多样、规范依据更灵活、威慑力更强、惩戒力度更严厉等特点。

对行政失信惩戒进行法律认定，本质上，行政机关将特定当事人列入“严重失信主体名单”的行为，是行使行政权对相对人声誉或人格进行的负面评价。［1］具体而言，第一，失信惩戒是一种针对失信行为而作出的负面措施，该失信行为往往是已经发生的，并且具有重大、违法的特性；第二，失信惩戒能够起到威慑、警醒相对人的效果，是相关行政机关进行价值判断与衡量后的结果；第三，失信惩戒所带来的客观法律效果，也展现了其与普通监管措施的不同，在名誉上对相对人造成不利影响，在结果上作出具有制裁性的行政惩戒。

二、行政处罚与行政失信惩戒的法律关系

关于行政处罚与失信惩戒的法律关系、是否应当在《行政处罚法》中规定失信惩戒问题，以及由于行政机关对公民进行失信惩戒的情况非常复杂，实践中具体应当如何定性等问题，一直以来存在广泛的争议。本文认为，失信惩戒作为一种行政管理措施，其与行政处罚虽具有差异，但是二者之间无论是法律属性，还是本质特征，都存在诸多相似之处，行政机关因公民的失信违法行为而作出的对公民合法权益带来不利影响的惩戒措施，限制或剥夺公民的名誉、人身、财产等权益，就是一种行政处罚，应当在《行政处罚法》中对失信惩戒予以明确的法律规定。本文将从行政处罚的特征入手，探讨将失信惩戒纳入行政处罚的理由和依据。

行政处罚具有以下三个基本特征：一是主体的特定性，即以行政机关为主体。行政处罚是以行政机关以及经依法授权、委托的具有管理公共事务职能的组织为实施主体的行为。二是对象的特定性，即以违反行政义务的行为为对象。行政处罚针对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序但尚未构成犯罪的行为。三是内容的惩罚性、制裁性，即行政处罚惩戒那些违反行政法律规范的行为。行政处罚主要是针对违法主体的精神、财产、行为、资格、人身等所作出的不利性、减损性措施，其中所体现的惩罚性和制裁性是其根本要义。［2］虽然行政处罚还具有其他特征，但是根据上述三项基本特征，可以对行政处罚进行法律界定。

将行政处罚的基本特征与行政失信惩戒对应，可以发现二者之间具有多项共性：第一，二者适用主体相同，都是行政机关或者法律法规授权的组织，实质上是对公权力的行使；第二，二者针对的惩罚对象相同，信用主体失信将直接侵害对方的信用权益，危害社会信用，失信惩戒中的失信行为的方式是欺骗和违约，其危害社会信用并违反行政管理秩序，二者针对的都是公民、法人或者其他组织违反行政义务的行为；第三，二者都为相对人带来负面限制，在结果上处分当事人的权益，给当事人增加负担，惩戒性是行政处罚特别具有的一项重要标志。

行政机关通过将失信公民、法人或者其他组织列入“黑名单”进行限制和制裁，是在相对人存在违反行政义务行为的前提下，产生新的法律上的权利和义务，对相对人具有极强的制裁性和惩戒性，与行政处罚基本特征相同。并且二者所追求的行政目的也相同，都是为维护社会运行秩序，通过惩罚相对人违法行为达到消除违法状态，表达对其的反对态度，进一步实现预防和抑制违法行为的重要目的。行政处罚所包括的精神罚、财产罚、资格罚和人身罚等处罚功能，“黑名单”行为都兼而有之。［3］例如，向大众公开“黑名单”的相关信息，给相对人的声誉带来负面影响，属于声誉罚；限制“黑名单”中的失信人员进行贷款活动、消费购物等，属于资格罚。综上，失信惩戒与行政处罚在基本特征、行政目的、实施手段多个方面，都相互重合，行政失信惩戒制度应属于行政处罚的一种。

三、将行政失信惩戒纳入《行政处罚法》的必要性

在我国的社会信用体系建设中，行政失信惩戒制度已成为进行失信监管、构建社会信用体系的重要工具，但这一制度也面临治理失灵、功能过载、扩张过度的问题，对个人及其他市场主体的合法权益构成威胁。［1］随着行政失信惩戒不断发展，其实施手段也不断创新、涉及范围也更加广泛，要求其受到法治的约束，纳入法治框架之中。行政机关对失信被执行人进行失信惩戒，将其列入“黑名单”之中，导致公民的合法权益受到限制或者剥夺，其中相当一部分程序已经具备了行政处罚的性质。若仅仅因为《行政处罚法》第八条规定的范围中，未包含行政失信惩戒这一名称，就不在《行政处罚法》中对其进行治理和规范，不利于法治的建设与完善。

《行政处罚法》没有对作为该法核心概念的行政处罚给出一个立法上的明确定义，这导致法律的调整对象存在很大的不确定性。［4］一直以来，《行政处罚法》中关于行政处罚种类的规定，采取的都是例如警告、罚款等具体的方式进行规定，而未采用人身罚、财产罚、资格罚等概括式分类方法。此种规定方式虽然更加明了、具体，但是由于难以准确界定行政处罚的概念，容易造成部分种类的遗漏，实践中难以准确认定行政处罚，面对某些具有惩戒性的管理手段，如行政失信惩戒机制，部分行政机关在进行失信惩戒时，以法律法规中没有相关的具体规定，而将具有处罚性质的行为排除在行政处罚种类之外，导致无法对其进行限制和约束。综上，将这类具有负担性、制裁性的惩戒措施，在《行政处罚法》中予以整合并入，是确有必要的。

四、构建完善的行政失信惩戒机制

社会信用体系正在大力发展，然而失信惩戒制度的实践问题层出不穷。例如，与失信惩戒相关的法律法规内容不完善，难以明确和具体应用；失信惩戒概念模糊，相关法律法规有待完善；各地失信行为惩戒标准不一，未实现统一规范；在失信行为已经发生后，才作出相应处罚的治理模式较为落后，难以起到制裁作用。为解决实践中的各类问题，增强失信惩戒对公众的警示作用，提高其震慑力，促进行政机关工作更加高效，建立完善的社会信用体系，对行政失信惩戒机制的完善必不可少。

（一）明确概念界定，完善法律法规

行政失信惩戒概念的界定，是其法治化的前提，解决纷繁复杂的失信惩戒问题，首先应当对“失信”的概念进行法律层面的规定，行政失信惩戒中的“失信”与日常中道德意义上的“失信”不可简单一概而论，二者的概念、特征等都存在区别。日常中人们所说的失信，是指因不遵守协议或违背诺言，而失去信用，对于失信者往往也只是受到道德上的谴责；而根据《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》第一条，被执行人受到信用惩戒，应当是由于未履行法律文书确定的义务，并且具有规定中六种具体情形的，并不是简单的日常失信行为。可见失信惩戒中的失信，是对法律义务的违背，受到的也是法律上的惩戒。在解决实践问题中，为更好区分行政法律概念与社会道德意义，即需要在制定法中明确其法律含义。

任何一项制度的发展，都离不开法律法规的保障，行政失信惩戒制度亦是如此，为有效制裁失信行为，应在《行政处罚法》中列举规范、详尽的行政失信惩戒制度，并将其纳入行政处罚的种类之中。准确完备的法律法规，是推进行政失信惩戒制度完善发展、妥善应对实践中复杂的情况、健全公众的信用体系、促进社会各项制度发展的关键所在。在构建法律体系的过程中，应当在充分切合实际的基础上，综合考量实践中的各种案例，逐步完善失信惩戒行为的范围和认定标准，建立规定明确、运作有效的法律规范体系，为失信惩戒制度的规范适用和发展完善提供保障，并以此推动社会治理模式的优化，适应经济社会发展的需要。

（二）建立原则规制，确保惩戒均衡

行政合法、行政合理、行政程序正当三大行政法基本原则，蕴藏于法律规则之中，指导行政法的制定、运行以及遵循。面对行政失信惩戒这一问题，对上述三项基本原则的遵守毋庸置疑，但是针对其法律特性，笔者认为应当突出强调比例原则，作为规制失信惩戒问题应注意的重要法律原则。

比例原则重在平衡各方法益，限制自由裁量权的运用，维护和发展公民权，是法律运行过程中不可或缺的重要原则。该原则又分为合目的性原则、最小侵害性原则、均衡性原则三个子原则。合目的性原则要求失信惩戒手段为追求行政目的的实现采取的所有惩戒措施，只有为追求惩罚信用缺失、打击失信行为、减轻失信危害、弥补失信损失，最终维护社会信用秩序的正当目的才可以实施。其中要求失信惩戒的对象必须是直接失信主体，并且失信惩戒的惩戒事项必须与失信行为具有客观必然联系；最小侵害性原则，要求在诸多能够达成行政目的的失信惩戒手段中综合进行考量分析，选择造成侵害最小、最为必要的措施。此原则在行使行政权力的同时，采取了侵害最小的方式，在结果上尽可能平衡并减轻相对人所受到的不利影响；均衡性原则，要求比较个人利益和公共利益，对相对人进行失信惩戒时，均衡比较后采取适当的手段，把握惩戒的合理力度。需在期限与范围上，都应当依失信程度决定，既不能惩戒过轻，难以规制失信行为，也不能处罚过重，远远超出相对人的违法程度。

（三）细化惩戒程序，完善救济制度

完善的法律法规，是优化失信惩戒制度的有力支撑，从事先的、外在的方面为其提供法律保障。第一，应注重对失信行为的认证，对照法律规定的概念与特征，对该行为是否构成行政失信进行判断，结合具体实际制定合理的失信认证标准，促使对失信行为的认证全面、高效，避免认证的纰漏。第二，应强化失信惩戒程序的规范性。行政机关及其工作人员应严格按照法律规定的程序，对存在失信行为的相对人，及时通知其已经出现失信情况，并予以警告。对于受到警告仍未停止失信行为的相对人，根据其具体失信情况和程度，进行失信惩戒。在此过程中，应当保障失信者陈述、申辩、申请信用修复等程序性权利。

在对失信行为进行惩戒的同时，注重对相对人合法利益的保障，构建权利救济制度，完善失信惩戒撤销机制，在相对人对其失信行为进行改正、弥补后，相应地修改惩戒力度，确保惩戒措施与失信行为相平衡，既确保其威慑力，又符合比例原则的要求，避免过度影响相对人的生活，在失信行政联合惩戒措施开始发挥效用时，此阶段失信人的经济和社会活动会受到很大的限制，为此承担较严重的失信代价，为保证失信人正当合法权益不被侵害，需要在执行行政联合惩戒时，给予失信人正当的法律保护。［5］以实现行政失信惩戒的法律目的。无论是相关法律的制定工作，还是失信行为认证时，都应当打破相应行政机关的垄断与闭塞，结合行政公开制度，听取社会公众的意见，提高行政失信惩戒机制的公信力，保障其在实践中的高效运行。