“后撤点并校时代”，办好乡村小规模学校

张振助

乡村小规模学校是乡村教育的主体，承担着农村教育“兜底”和满足农村适龄儿童就近接受有质量义务教育的重要责任。在“后撤点并校时代”，各级政府要围绕“以人为本，提供公平而有质量的乡村教育”的核心目标，优化职能，切实办好乡村小规模学校。

“后撤点并校时代”乡村小规模学校布局调整的政策走向

从规模效益主导转向以人为本，追求教育公平。21世纪以来，为适应高速发展的城镇化带来的农村学龄人口减少新情况，减轻县财政压力，提高教育规模经济，国家农村学校布局调整以“规模效益”取向为主导，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》《教育部、财政部关于进一步加强农村地区“两基”巩固提高工作的意见》等相关政策带有明显的经济价值和效率优先的倾向，要求按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局，提高办学规模与效益。2001—2012年，农村义务教育学校年均减少8.4%，教学点年均减少5.1%。在“撤点并校”的过程中，部分地区采取“一刀切”的方式盲目追求规模效益，给农村学生带来新的“上学难、上学远”问题。

2012年9月，国务院办公厅印发了《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，叫停了运行十年有余的农村学校撤点并校工作，要求科学制定农村义务教育学校布局规划，规范农村义务教育学校撤并程序，办好村小学和教学点，解决学校撤并带来的突出问题，开展农村义务教育学校布局调整专项督查。由此，中国农村义务教育学校的布局调整，逐步扭转单一追求规模效益的经济价值取向，进入以人为本、强调教育公平的“后撤点并校”时代。

提供公平而有质量的教育，筑牢底线，精准施策。2018年，中共中央、国务院印发的 《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》以及国务院办公厅印发的《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》，将办好乡村小规模学校作为推进城乡基本公共服务均等化的基本要求，要保留并办好必要的小规模学校，保障学生就近享有有质量的教育。文件体现公平导向的底线思维和精准思维，要求公共资源配置对两类学校重点保障，补齐两类学校办学条件短板。要求立足省情、县情、校情，从最迫切的需求入手来精准施策，加强两类学校建设，强化经费保障，中央财政继续给予公用经费支持，并探索将学校安保、生活服务等事项纳入政府购买服务范围，所需资金从地方财政预算中统筹安排。

“后撤点并校时代”政府治理能力面临的问题及挑战

学龄人口下降和学生城乡流动的不确定性，对小规模学校布局规划精准性提出严峻挑战。近年来我国人口出生率逐年下降，与2016年相比，2022年出生人口减少了近一半，总人口自1962年以来首次出现负增长。与2012年相比，2021年乡村学校在校生减少近40%，加之学生城区、镇区、乡村间流动的不确定性，对乡村学校布局优化的前瞻性、科学性、精准性提出巨大挑战。

乡村振兴、资源下乡背景之下，国家投入了大量的财政资源建设小规模学校的基础设施、更新教学设备，而学生却不断流失，一些小规模学校刚修缮好却已经没有了学生。一些省级与县级政府设点布局未能按照人口变动情况及时调整规划与精准定位学校需求，使得部分教育资源错误投放、造成教育资源闲置和财政资源的浪费。

乡村学校布局调整依然面临县域整体利益与乡村局部利益的博弈。在城乡教育一体化进程中，合理规划城乡学校布局是基本前提，而学校布局的主要目的是促进教育公平和提升教育资源配置效率。长期以来，不少地方政府以谋取区域教育质量的整体提升和均衡发展为导向，将小规模学校等同于“低效率、低质量”的存在，在乡村局部利益和全县域整体政绩的权衡之下，通过撤并大量乡村小规模学校，将有限的资源集中到少数城镇大规模学校，从而降低生均教育成本、管理成本以及教学成本，加大了边远地区贫困儿童辍学和失学的风险。如西部某县2013—2016年，小规模校点从181所调整到9所，撤并率为95.3%，造成大范围服务空白区域，学生上学距离增大。25个乡镇中，仅有9个乡镇布局了小规模学校，尤其是4个高海拔山区乡镇仅有3个教学点，村庄到最近小规模学校距离均值从1921米增加到4730米，增加146%，到最远小规模学校距离达7998米，到中心学校最远距离超过19公里，造成偏远儿童上学远、上学难的问题。

国家相关文件对撤并学校辐射半径缺乏考虑，也没有对不宜撤并学校的类别作出特别说明，在政策执行过程中损害了教育公平性。

乡村小规模学校经费不足、使用自主性受限，财政保障力度亟待加强，投入方式有待优化。基础教育实行以县为主的管理体制，县级政府在基础教育发展中负有保障责任。由于县级政府财力薄弱，公用经费配置不均衡，甚至出现挪用现象，如一些西部省份反映县级财政困难，无法配套经费，国家、自治区拨付的经费被挪用，导致无法足额和按时支出生均公用经费，无法保障乡村小规模学校有足够的经费来运行和发展。

根据现有财政管理体制，小规模学校的经费由乡镇中心校统筹管理，公用经费下拨到中心校账户后，中心校采取“集中记账，分校核算”的方式，小規模学校尚未设置独立账户，学校所有开支包括办公费、差旅费、电费、水费、设备购置费、修缮费、教师培训费等全部需要到中心小学核报，导致部分地区并未按照规定标准足额拨付给小规模学校。

目前，我国农村地区不足100人的小规模学校按100人核定公用经费和北方地区取暖费等政策标准，但这一经费配置方式还较为粗犷。比如冬天供暖，小规模学校每个教室只有五六个学生，但每间教室都得供暖，暖气费跟大学校开销一样多。目前投入政策无法为乡村小规模学校发展提供足够保障。

小规模学校撤并后转学儿童上学距离加大，家庭承担的经济成本增加，主要包括交通费、住宿费（校外）、伙食费、校服费等。调查发现，西部某村庄儿童转学后每学期增加的支出是主要生活费300—400元、交通费100—200元，寄宿或校外租房需分别支出1000元和3000元。这无疑会加重困难家庭的负担，增加学生辍学风险，对政府经费投入力度和方式都带来挑战。

省级政府统筹治理能力不足，财政、发改、农业等相关政府部门相互协调配合度有待提升。在小规模学校的治理上，一些省级政府统筹治理能力明显不足，缺乏行之有效的制度和政策支持，对县级政府引导、指导也不够充分，不能及时发现和解决小规模学校运转中存在的问题。对于基层反映突出的小规模学校办学条件差、教育质量差、教师留不住等关键问题，不仅需要省级政府加强统筹，还需要政府内部相关部门，如财政、自然资源、农业等部门的沟通、协调，合力解决问题。

乡村小规模学校产权问题复杂，涉及土地使用权、建筑物所有权等多个方面，目前闲置校舍资产处置尚存在争议。2017年3月，《国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》强调，制定闲置校园校舍综合利用方案，优先用于教育、养老、医疗、文化、体育等社会领域。教育部牵头会同民政部、原国家卫生计生委、原文化部、体育总局等部门负责，但缺乏落地文件，多部门操作存在困难。东北某省的调研资料显示，该省大部分乡村小规模学校土地、校舍权属具有多样性，土地多为村集体所有，地上建筑为教育部门所有，或村集体建设、后期教育部门维修，在资产处置上存在争议，部门协作合力有待提升。

“后撤点并校时代” 优化政府职能相关建议

建立学龄人口和学生流动的动态监测机制，加强省级统筹，对现有小规模学校撤并分类指导，科学施策。应对学龄人口下降和城市化进程中学生城乡流动的不确定性，县级层面要建立学位需求预测和动态监测机制，基于城乡居民分布和人口结构，每年滚动监测各级教育学龄人口的变化趋势，要扎扎实实，定期监测到每个村落，建立学龄人口台账，对于变动情况及时更新，在此基础上，按照以县为主、以乡镇为单位、学段统筹，建立按实际服务人口规模动态调整乡村教育资源配置机制，因地制宜，逐步完善小规模学校布局调整方案。

加强省级统筹，充分考虑城乡人口及其学龄人口变动、地理特征、交通资源、群众需求、舆情等方面因素，指导县级政府按照“科学评估、应留必留、先建后撤、积极稳妥”的原则，对现有小规模学校进行综合研判，分类指导、科学施策。运用地理信息技术对撤并后学校的服务半径进行科学规划和设计，保障最小数量受教育者享有教育公平的权利。对确有需要的小规模乡村学校应留尽留，切实办好，对不宜撤并学校的类别做出特别说明。如对地形、地貌复杂，交通不便地区的办学点；对小学3年级以下、低龄学生集中的办学点；对边境县国门学校、抵边学校、红色学校等特殊类型学校要审慎对待、坚持应留必留，切实办好。

对要撤并的学校坚持“一县一策、一校一案、一生一档”的原则，在不造成辍学的前提下，分步推进，稳妥处理撤并问题。根据学生人数变动情况，坚持建立0人学校预警机制，在校生连续3年为0的学校，建议撤销。10人以下、学生逐年萎缩、教学质量较差的教学点，要根据各校的实际情况平稳推进撤并，撤并过程中应有适当的过渡期，视生源情况及群众反响再作必要的调整。针对生源极少的小规模学校应当给予适当的过渡期，关注生源变化情况，根据变化作出必要的动态调整。

明确土地产权，加强资源综合利用。强化省级统筹，对于可利用的土地、校舍等不动产，建议国土部门对其产权进行明确，妥善办理土地使用证，保障闲置校舍改建或新建时能顺利办理相关建设许可证件。加强与财政、自然资源、农业农村等部门沟通，出台指导意见。

乡村小规模学校发展要切实处理好“公平、效率与质量”的关系。乡村学生发展关乎乡村学校发展，也牵动着乡村家庭发展与乡村振兴。乡村家长对改善孩子教育环境的迫切需求，促使大量“有条件”的乡村学生外流，留在乡村的学生许多是贫困家庭儿童，小规模学校适度分散虽然需要更高的教育成本，但它是确保教育公平、超越单一效率目标的必然选择。因此，乡村小规模学校的布局优化须在立足优先保障学生就近入学的前提下综合考虑教育投资效益的问题。同时，各地方政府应站在县域一盘棋的高度，挖掘资源，创新发展模式，坚持以质量提升为导向办好每一所小规模学校。

明确各级政府对布局调整经费投入责任，优化拨款方式，合理配置教育经费。教育财政经费的投入是学校开展教育教学活动的先决性条件，将教育经费配置到最需要的地方，才能发挥最大效用。政府应充分考虑乡村小规模学校的特殊性，构建以生均公用方式为主、专项计划为辅的精准拨款机制。

首先，确定适宜的财政投入最小单位，分类确定公用经费定额。从学校、班级、教师、学生等多层面科学核算中小学公用经费。其次，引导公用经费向提高质量倾斜。随着学校公用经费的增加，应该逐渐提高教师培训费在学校年度公用经费预算总额的比例，设定教研费在学校年度公用经费预算总额中的比例并逐渐提高。再次，要完善经费管理办法，确保足额用于小规模学校。合理统筹公用經费，实行账目单列、规范管理，给予小规模学校一定的支配自由，保障其发展。并加强监督、监管力度，定期抽检。最后，建议国家、省级政府设置专项资金，支持集群发展中教师交流、走教所需的交通成本和劳务报酬、学生跨校学习产生的交通成本、用于共享的教育设施购置、在线课程资源建设等。

实行乡村贫困学生精准资助政策，减轻撤点并校带来的家庭经济负担。建议国家层面加大政策和经费支持，明确各级政府对布局调整后学生交通、食宿、困难家庭学生生活补助等财政支持保障政策，完善校车服务所需财政资金由中央财政、地方财政分担的政策。比如，根据乡村学生家校之间的距离，以及采用的不同交通工具，实行不同类型的资助。为寄宿制学生实行一定额度的生活补贴、定期回家的交通补贴，对非寄宿制且无校车接送的学生，按每学期的上学天数实行交通补贴。要对乡村贫困学生精准资助，让更多家庭切实有获得感、幸福感。