完善农民社会保障制度仍是“天大的事”

刘翠霄

(中国社会科学院 法学研究所,北京 100720)

2006年,由法律出版社出版发行的拙著《天大的事——中国农民社会保障制度研究》,是国家社会科学基金的一项研究成果。笔者申请的课题名称是“中国农民社会保障制度研究”。法律出版社总编、社长黄闽先生在正式出版书的“三审手记”中写道:“农民、农村、农业是中国社会的‘天’。”(1)刘翠霄:《天大的事——中国农民社会保障制度研究》,法律出版社,2006年版,“三审手记”,第2页。研究成果正式出版后,书名为《天大的事——中国农民社会保障制度研究》,可见农民社会保障制度的建立和完善对于我国经济社会的发展是何等重要。距2006年,时间的车轮已经前行了将近20年,我国农民的社会保障制度在此期间逐步得以完善,并在减少和消除贫困、提高农民抵御生活风险中发挥了很大的作用。在近些年农村居民贫富差距扩大、农村空心化的严峻形势下,党和国家及时确定了实现全体人民共同富裕、乡村振兴的战略目标。笔者认为,完善农民社会保障制度是在顺利实现这两项战略目标中,仅次于发展农村经济、增加农民收入的重要事业,仍是“天大的事”。

社会保障制度的功能在于消除和减少贫困、维护社会稳定、促进经济发展,其中促进经济发展是最根本的功能。因为经济发展了,就业机会就增加了,就业充分了劳动者的工资收入就增加了,消费热情也随之调动起来了,经济发展因此进入良性循环状态,不仅贫困现象减少了,社会也稳定了。在我国将拉动经济增长的动力从投资和外需逐步转向消费和内需后,提高国民收入,就能够提升国民的消费水平。

在工业化社会中,国民收入来自两个方面:一方面是通过劳动力市场获取的劳动报酬,在社会保障学界称之为“市场工资”;另一方面是通过政府组织的抵御生活风险的社会保障制度提供具有经济补偿性质的社会保障待遇,在社会保障学界称之为“社会工资”。社会工资是人们在遭遇生、老、病、死、残等生活风险,暂时或永久离开工作岗位而无法获得由市场提供的市场工资时,政府通过提供市场外的社会工资以满足他们最基本的生活需要,养老金、病假工资、失业保险金、伤残补助金、最低生活保障金等现金给付,能够让待遇领取者迅速将现金待遇转化为生活必需品的支付,并由此推动经济发展;而政府对医疗待遇、教育促进、住房促进、家庭促进等服务性资金投入,属于人力资本投入,对于为国家造就大批有健康体魄、有知识技能、高素质的劳动力大军,增强国家在国际市场上的竞争力以及国防建设,都具有其他措施难以替代的作用。实践证明,几乎所有工业化国家都在大力发展经济、创造更多就业岗位的同时,将在本国建立完善的社会保障制度看作是必不可少的一项重要战略计划。

我国七十余年来社会保障制度建设和发展的历程,基本符合工业化社会社会保障制度的自身发展规律,即先建立以具有雇佣关系的劳动者为主体的企业职工社会保障制度,然后将城镇自营业者与自由职业者纳入社会保障范围,最后逐步建立起农民社会保障制度。但在经济社会二元结构的中国,受户籍制度的限制,以及以小农经济为主的经济模式、农业生产方式落后、农业经济效益低、东西部自然环境及发展程度差距大等因素的影响和制约,一方面使得我国的社会保障制度不能够像许多国家那样,将由农村流入城市并从事非农产业的公民逐步纳入城镇社会保险范围,导致大量在城镇从事非农产业二三十年的人仍然是农业人口,因此拖延着我国城市化和现代化的进程;另一方面如何在没有国际经验可循、小农人口占比几乎在50%的农民大国,建立起能够保障农民基本生活风险的社会保障制度,是中华复兴过程中居于重要地位的制度安排,也是我们党和政府必须承担并予以尽快完善的艰巨任务。

一、为什么说完善农民社会保障制度是实现党和国家战略目标中“天大的事”?

几千年来,土地在保障农民的生产和生活方面发挥着主要的甚至是唯一的作用。当历史的车轮驶入工业化社会,虽然不能忽视土地对于农民生活的保障功能,但这时的土地保障只是部分保障,而不可能把农民所有生存风险都保障起来。在市场经济社会,农民不可避免地被卷入其中:工业化社会的农业生产方式部分地被机械所代替,为了高产农民需要购买化肥农药,为了参与竞争农民需要学习不断更新的农业技术,他们需要比较对称的市场信息,才能为农产品找到出路……总之,市场经济社会下农民所面临的社会风险是农业社会所无法相比的。除了社会风险,农民的生活风险并没有因为社会的发展而减少和消失:传统的几代人居住在一个屋檐下的家庭结构被打破了,家庭小型化和家庭赡养老人功能的弱化,老年农民有可能生活没有着落;随着医疗技术的发展进步,人们生了病远不是几剂中药就能治愈的,各项先进的仪器检查以及住院治疗都需要支付高昂费用;进入工业化社会,农民越来越懂得没有知识和技能就难以在这样的社会体面地生存下去,他们付出对于他们来说的巨资支持子女接受教育……这些生活风险也是农业社会无法相比的。基于这些社会风险和生活风险的存在,大多数建立了社会保障制度的国家,都为农业经营者建立了部分保障(例如德国、法国等)或者建立与城市居民无差别的(例如北欧五国、英国等)社会保障制度,以保障农业经营者能够充分顺利地参与市场竞争,维持合理的社会结构,促进经济发展,维护社会稳定。

有学者指出:“将社会保障制度划分为城市社会保障与农村社会保障源于中国城乡经济的、历史的及现实的差别。”(2)杨团等:《21世纪中国农民的社会保障之路》,社会科学文献出版社,2010年版,第105页。实际情况是,德国和俄罗斯等国的城市社会保障制度与农村社会保障制度都是分立的,这些国家与我国的区别在于不存在城乡隔离的状态,流动的劳动者只要从事非农产业就可以享受城市职工的社会保障待遇。例如德国, 1889年建立起具有雇佣关系的劳动者(主要是企业职工)的《老年和残疾社会保险法》,68年后的1957年建立起《农场主老年援助法》,1995年建立了《农场主养老保险法》,此外,农场主可以参加企业职工的养老保险。德国企业职工医疗保险制度是在1883年建立的,在89年后的1972年才建立起《自我雇用农场主法定医疗保险法》。立法为农业养老保险和医疗保险各设立了若干保险费等级,农场主可以依据自己的收入情况,在保险费等级中确定一个自己应当缴纳的保险费数额。(3)德国是工业化和城市化程度非常高的发达国家,进入20世纪,农业份额只占国民经济总额的1%左右,从事农业劳动者仅占全国劳动力比重的7.8%。德国的社会保障制度至今仍以具有雇佣关系的劳动者为保障主体,因为农场主到了老年以后能够从继承人那里获得一定的现金和实物作为生活来源,即终老财产。然而中小农业企业主获得的终老财产不能满足他们的生活所需,有些甚至陷入贫困境地,他们不得不继续从事农业生产,使得农业劳动者出现老龄化现象。与此同时,在欧洲农业一体化的过程中,农业领域竞争日益加剧,国家意识到需要为农业领域劳动者提供社会保障保护,以使他们及其家人在遇到生活风险时,能够从社会保障制度中获得经济援助。参见刘翠霄:《比较社会保障法》,商务印书馆,2021年版,第229页。

在苏联时期,1964年最高苏维埃通过的《集体农庄庄员养老金和补助费法》规定,集体农庄庄员领取养老金的条件是,男65岁、女60岁可以领取退休养老金,养老金的数额取决于他们在集体农庄共同生产中的收入。国家养老保险基金通过集体农庄缴纳的费用、国家预算划拨、社会保险基金拨付筹集。(4)朱传一、沈佩容主编:《苏联东欧社会保障制度》,华夏出版社,1991年版,第13-19页。1977年苏联宪法修正案扩大了全民免费医疗保健的实施范围,将集体农庄庄员纳入其中。1991年在国内外复杂因素作用下苏联解体,从1992年起,俄罗斯由计划经济社会逐步向市场经济社会转型。俄罗斯在经历了政治和经济转轨的剧烈震荡后,社会仍然保持相对稳定,其中的原因如美国学者理查德·莱亚德所说,共产党的俄罗斯建立了很发达的社会保障体系,它在社会普遍动荡的过渡时期运行得相当好,尽管它并不完善,但并没有瘫痪失灵。(5)理查德·莱亚德、约翰·帕克:《俄罗斯重振雄风》,白洁等译,中央编译出版社,1997年版,第130页。转引自王义祥:《普京社会保障政策评析》,《俄罗斯中亚东欧研究》2003年第6期。1997年,俄罗斯建立了在社会保险制度中占核心地位的强制养老保险,农民是强制养老保险的适用对象,他们须按照法定比例缴纳养老保险费。1996年通过的《俄罗斯联邦公民强制性医疗保险法》,是一种从苏联沿袭下来的“二元结构”的医疗保障体系:财政资金支持的免费医疗负责支付在公立专科医院和接受高技术医疗服务以及急诊服务的医疗费用,但药品和电子检查费用需自付;社会医疗保险负责支付日常医疗服务的费用。俄罗斯的医疗保险改革,采取在保证一定份额公立医院并为公民提供基本免费医疗服务的基础上,辅之以适当的市场介入以筹集医疗保险基金,保证了公民的基本医疗需求。(6)刘翠霄:《比较社会保障法》,第503-507页。

在建立了农民社会保障制度的国家,农民社会保障都是部分保障,而不是像企业职工那样比较充分的保障。这是因为农民拥有土地,土地的产出和收益具有部分保障农民生活所需的功能。在发达的工业化国家,从事农业的人口基本都在10%以下,高度发达的经济和农业人口占比低,使得国家在农民社会保险制度上能够采取数额巨大的社会保险费补贴措施。在我国,小规模生产经营是农业生产经营的主体形态,虽然随着农业现代化的推进,会有新的主体形态出现,但小农生产、小规模经营将会长期存在。(7)魏后凯:《关于乡村振兴,中国社科院魏后凯的十个观点》, https://baijiahao.baidu.com/s?id=1707081211285794208&wfr=spider&for=pc,2021年8月3日。在市场经济环境下,农业生产既要受到自然灾害的影响,也要受到市场冲击,如果农民没有养老保险将导致农业劳动力老化,影响农业生产效率以及持续发展;如果农民没有医疗保险,一场大病就有可能使一个家庭陷入贫困。所以,国家为了保证农业在整个国民经济中的合理结构和份额,保障农民顺利参与市场经济,需要为农民生活风险提供制度保障。

20世纪80年代初,我国在农村进行联产承包责任制的经济体制改革,对农民实行土地承包和宅基地保护制度,保证了2.38亿农户的基本生存需要,他们在农闲时可以外出打工赚钱补贴家用,这不但没有引起农村社会动荡,而且极大地解放了农村劳动力,为稳定农业、发展工业、推进城市化奠定了基础,是中国经济体制转型的一项创举。在我国经济发展地区间、城乡间不平衡,农村居民人数众多的情况下,在很长一段时期内土地和住宅对于农民的基本生活仍然起着重要的保障作用。中国农业大学李小云教授在2022年11月26日由中国社会保障学会主办的“乡村振兴与共同富裕大家谈”在线畅谈会上指出,随着市场经济改革的不断深化,乡村的政治、经济和社会功能相较于20世纪80年代已经发生了巨变,土地和住宅的保障功能逐步减弱,并逐渐显示出其作为生产要素随市场进行资源配置和流动性的特征。国家提出发展乡村经济的目标不单是为了推动国民经济的发展,更多是为了维持留在乡村人口的生计这一政治和社会目标。(8)《怎样让八亿农民富起来——著名农业农村专家、社会保障专家学者等共议乡村振兴》, https://tech.cnr.cn/techph/20221128/t20221128_526077789.shtml,2022年11月28日。在土地能够为农民提供粮食蔬菜和燃料,一处房屋能为他们提供安身之地的部分保障的情况下,政府再为他们提供数额适当的养老金、新农合、低保金等,就可以让他们安稳地生活。所以,国家的政策在强调对农民土地承包权和宅基地权保护的同时,需要为农民提供最基本的生活风险保障。

在现代社会,劳动力本身对于生产力的发展变得不那么重要了,而消费水平对于平衡不断增长的工业生产能力变得更加重要。党的十九届五中全会明确提出“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”,其中促进国内大循环,提高消费水平,对于经济发展至关重要。我国居民的消费率从2010年的35.3%逐步提高到2017年的38.8%,比美、英、德、日居民的消费水平分别低28.4%、27%、13.3%、14.7%,说明通过提高居民消费水平拉动经济增长潜力很大。(9)宋晓梧:《摸清居民住房实际情况 稳妥开征房地产税》, http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/202102/05/t20210205_36294489.shtml,2021年2月5日。影响居民消费能力的因素很多,其中通过二次分配的社会保障收入在很大程度上对居民收入水平产生影响,尤其是对中低收入者的影响更大,特别是靠福利待遇生活的老年人、残疾人、失业者、低收入家庭等,他们获得的社会保障待遇会立即转化为现实消费,以维持基本生活所需,从而对市场需求产生影响,对消费品市场的扩大和整个经济的发展,起到了一定的促进作用。

目前我国农村常住人口有5亿人,居住在城镇尚未市民化的农业转移人口近3亿人,他们中的绝大多数人属于最难富裕起来的低收入群体。(10)李莎:《激发乡村内生活力,促进农村农民共同富裕》, https://www.21jingji.com/article/20221127/herald/54c62bcbeb86522605d86f611935eeee.html,2022年11月27日。2017年农民工平均年收入是城镇非私营单位职工平均年收入的56%,2019年下降到了52.5%。提高农民工的收入水平,加快农民工市民化,通过完善农民工的养老、医疗、教育、住房等福利制度来调节第一次分配差距,如果按一户农民工家庭3.5口人计算,就可以将近10亿人的消费热情激发出来(11)宋晓梧:《摸清居民住房实际情况 稳妥开征房地产税》, http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/202102/05/t20210205_36294489.shtml,2021年2月5日。,从而实现促进国内大循环,提高消费水平,拉动经济增长,最终实现共同富裕的目标。

二、在农民如何抵御生活风险问题上的不同见解

人类不懈追求的终极目标是过上美好生活,然而美好生活是无止境的,如何建立与我国经济社会发展水平相适应的、能够让农民过上美好生活的社会保障制度,是全社会都在关心的问题。

我国农民应如何应对生活风险,学术界有以下观点:

(一)必须将政府提供的社会保障作为农民抵御生活风险的主要手段

广义的社会保障资源来自两个方面:非制度性资源和制度性资源。所谓非制度性资源是指由家庭、宗族、邻里、社会组织、慈善机构等为遭遇生活风险者提供的物质帮助或服务;所谓制度性资源是指在社会成员遭遇生活风险时,按照制度规定为其提供应对生活风险的物质需要或提供服务。制度性资源是在非制度性资源不能发挥保障作用时出现的,并且随着经济社会发展以及社会成员的需要,不断地对制度进行改造。虽然各个国家的社会结构和资源丰缺程度不同,但几乎每个国家的养老保障都采取多元方式,在完全市场化的国家中,农业领域在建立了社会养老保险的同时,土地保障、家庭保障以及商业养老保险都能够为老年人提供补充性保障。在这些多元保障中,以政府为责任主体的社会养老保险是最可靠的保障,这已经被百十年来的实践所证明。(12)苏国:《“十二五”期间大力推进养老服务体系建设的建议》,《宏观经济管理》2011年第2期。

在我国农村,随着家庭保障受到越来越严峻的挑战,农村居民的生活风险保障,尤其是养老保障,必将由家庭保障向社会保障转变。社会保障对于家庭保障具有较高的替代性,例如,新农保制度的实施降低了农村老年人对于养儿防老的期待,也缓解了子女养老的压力;新农合降低了农民对于有可能导致家庭贫困的疾病的恐惧和担忧,减轻了家庭支付医疗费用的经济负担,增进了农民的健康。主张必须将政府提供的社会保障作为农民抵御生活风险主要手段的原因如下:

一是我国农村老龄化率高于城镇,在全国2.4亿老年人中,农村老年人数为1.3亿,占比56%。民政部2016年排查数据显示,在农村留守老人中80岁及以上老年人占8%,残疾和患病的留守老人约占24%,子女外出务工5年以上的留守老人约占27%。(13)《我国农村养老服务发展现状、问题与对策》,https://xianxiao.ssap.com.cn/catalog/3466847.html,2022年6月1日。农村老年人没有退休养老的概念,只是在无力下地干活儿时才意识到自己老了,干不动了。农村老人年老后多数身体衰弱多病、无力自养,产生子女赡养的需求。而子女外出打工导致家庭赡养功能弱化,有的甚至不能为老年人提供最基本的物质生活需要。在这样的情况下,如果政府不能为他们提供相应的基本生活所需,老年农民的生活就会陷入困境。

二是子女在外打工、不能回乡赡养和照料老年父母或其他家庭无劳动能力的成员时,出资雇用邻居、亲戚、保姆,为老年父母或无生活自理能力的成员提供服务,这虽然是最理想的赡养和照料方式,但需要具有一定的经济实力,因此不具有普遍性。近年来,留守老人在家意外去世而没有人知道的恶性事件时有发生。根据民政部2016年摸底数据,我国农村约有1600万名留守老人。(14)《我国农村养老服务发展现状、问题与对策》,https://xianxiao.ssap.com.cn/catalog/3466847.html,2022年6月1日。2017年民政部、国务院扶贫办等九部门印发了《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》,各地政府按照意见要求出台了适合本地情况的实施细则,解决了农村留守老人一部分生活难题。

三是农村养老服务机构主要以特困供养老人为主,许多迫切需要照料服务的低保、低收入、留守老人、高龄、失能老人,既因不符合特困人员条件住不进政府办的供养服务机构,也因经济困难住不起社会办的养老院。2018年,作为护理保险试点城市的青岛,城市养老机构144个、养老床位2.4万张,而农村养老机构只有96个,养老床位1.3万张。医养结合的养老机构城市达80%以上,农村仅为40%。(15)《我国农村地区医养结合服务的现状分析》, https://www.cn-healthcare.com/articlewm/20210514/content-1220222.html,2021年5月14日。有的养老院设施简陋、服务质量差、收费低廉,仅能提供最基本的生活照料,除非迫不得已老年人是不愿意住进这样的养老院的。这种仅能保障老年人生存的养老院是与整个社会经济发展水平以及老年人对国家的贡献不相称的。

四是在市场经济社会下的中国农村虽然部分传统文化还在延续,但是由于农村的经济、政治、文化、社会环境都有了很大的改变,依托集体经济的公共设施比如敬老院、乡镇卫生院等都因集体经济崩溃而年久失修破败不堪,已难以发挥在计划经济时期所能够发挥的作用;往日的熟人社会正在逐渐淡化,纯洁的人际关系渗入了铜臭气味,农民无论盖房还是其他需要别人帮忙的事儿,都需要用金钱解决,即已经市场化了;农村的社会组织资源匮乏,除了正规的村党支部、村委会、村合作经济组织外,宗族、行会、慈善组织等基本销声匿迹。这种状况使得政府为农民提供能够满足他们基本生活需要的社会保障待遇就成为唯一可靠的途径。

(二)传统的应对生活风险方式可以继续延续下去

农村的社会变迁和人口流动对家庭养老模式的冲击是结构性的而非功能性的,家庭养老的功能虽然被弱化了,但并没有动摇家庭养老的主体地位和核心功能。在农村,绝大部分地区虽然还没有进入工业化时代,但它们又不同于经济体制改革之前封闭的传统农村,而是既具有传统的生产生活方式和人际关系,又吸纳和学习到一些现代生活和为人处世方式的新型农村。所以,当国家推出一系列现代社会生活风险防御性制度时,农民们不但没有拒绝而是欣然接受。与此同时,农民们对于传统的家庭、邻里、集体组织在他们年老、生病、困难时提供的帮助更是乐于接受,其中家庭仍然是这诸多方式中最为重要的。因为即使在乡镇企业比较发达的沿海地区,乡村工业化的进度和程度都有显著差别(16)贺雪峰:《浙江农村与珠三角农村的比较——以浙江宁海与广东东莞作为对象》,《云南大学学报》(社会科学版)2017年第6期。,更不用说欠发达的中部地区和不发达的西部地区了,仍然以小农生产为主要的生产方式,在生活照料和精神慰藉方面家庭仍然发挥着其他手段无法替代的作用。(17)郭庆旺等:《中国传统文化信念、人力资本积累与家庭养老保障机制》,《经济研究》2007年第8期。

(三)应当让社会组织在农民社会保障中发挥各自应有的作用

在市场经济条件下,农民的生活风险不能完全依靠政府提供保障,而应以社区为平台构建。发达国家建立的社会保障制度在运行了一个世纪之后,在如今的信息化时代遇到了前所未有的挑战:社会保障制度资金来源主要由政府提供转变为由非政府组织、自愿性质的机构等多个主体提供,即政府和非政府机构合作形成新的伙伴关系正悄然出现,并共同承担起保障国民生活风险的责任。所以,我国农民的社会保障完全可以走一条传承和衔接的道路,在以家庭为依托的基础上,打开农村社会民间组织发展的大门,让社会组织在农民社会保障中发挥各自应有的作用,将是中国农民社会保障发展的可行之路。(18)杨团等:《21世纪中国农民的社会保障之路》,第167、114页。然而事实是,迄今为止没有看到任何一个国家的社会保障制度资金主要来源于非政府组织、自愿性质的机构等,只能说非政府组织、自愿性质的机构等积极参与了社会保障事业。

(四)互助养老可作为农村养老保障的主要形式

互助养老是在互惠互利和社会交换基础上产生的同代或者代际之间的养老资源、服务的交换,是一种群众自治、政府扶持、社会参与的发展模式。根据互助养老的发起者和组织者的不同,可以分为宗教慈善式、血缘和姻亲式、地缘式、时间储蓄式、互助幸福院式五种形式。在这五种互助养老形式中,由于互助幸福院式是政府支持倡导、村干部牵头、村民广泛参与的集中居住村民互助养老的一种方式,服务对象比较普遍,提供的养老服务比较稳定,因此得到了国家民政部的支持并向全国推广。在已经实施互助幸福院养老模式的河北、陕西、甘肃等省现状不一,主要原因有三:一是缺乏专项资金支持和专业照料人员短缺;二是有些村委会干部积极性不高;三是缺乏互助养老的政策支持,例如在土地、税收、配套措施等方面不能享受与城市养老机构基本相同的政策支持。有鉴于此,一是需要寻求多元稳定的筹资渠道;二是需要加强对互助养老服务人员的培训;三是需要加强村委会对互助养老的管理和监督,发现问题及时予以处理,保证互助养老稳定持续发展。(19)钟仁耀等:《我国农村互助养老的制度化演进及完善》,《四川大学学报》(哲学社会科学版)2020年第1期。

对于以上四种观点,笔者赞同其中的第一种观点,即以政府为责任主体的社会保障制度,是实现全社会共同富裕,吸引外出务工的劳动力回乡创业,实现乡村振兴最可靠的制度安排。

三、完善农民社会保障制度是实现共同富裕、乡村振兴最可靠的制度安排

社会不公是社会主义制度始终面临的挑战,更是影响社会主义制度稳定的巨祸害。七十余年来,党领导全国人民为实现社会公平进行了不懈的努力,但社会不公的现象在各个领域都有存在。党的十九大在解决社会不公问题上的最大亮点就是针对教育、就业、收入、社会保障提出的要求,凸显出对社会公平的高度重视和不懈追求。在十九大精神的指引下,立法部门及各级政府正在通过法律和制度建设,逐步完善民生福利制度,构建起将广大农村居民都覆盖起来并提供相对公平的社会保障安全网。(20)胡云腾:《关于社会法和法治社会建设的几点思考》,见张文显主编:《社会法与法治社会建设》,法律出版社,2018年版,第7页。但和城市社会政策相比,农村的社会政策则更多地通过“兜底扶贫”来解决农民的贫困问题。党的二十大报告将完善分配制度放在优先位置,表明了社会财富分配格局直接决定着共同富裕的程度。经济发展水平是实现共同富裕的物质基础,没有丰厚的物质基础,就谈不上实现共同富裕;在一定的经济发展水平下,如果没有公平的社会分配,同样无法实现共同富裕。公平的社会分配能够激发人们创造社会财富的积极性,社会财富越富裕,共同富裕的程度就越高,人们的生活水平和生活质量也随之提高。

三十多年来,我国的扶贫开发工作主要依据政策进行,虽然取得了可喜的效果,但仍然存在不少问题。以开发式扶贫为主的反贫困政策难以有效地针对疾病、灾害等致贫风险,导致农村长期存在大量贫困人口。国务院扶贫办建档立卡数据显示,农村地区扶贫攻坚始终面临两大挑战,一个是占贫困人口42%的人可能因病致贫或返贫,另一个是占贫困人口20%的人可能因灾致贫或返贫。(21)黄薇:《保险政策与中国式减贫:经验、困局与路径优化》,《管理世界》2019年第1期。据世界银行估计,中国的扶贫开发适用于98%有劳动能力的贫困家庭,此外的2%是因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力等原因造成的生活常年贫困的农村居民。(22)杨颖:《中国农村反贫困研究——基于非均衡发展条件下的能力贫困》,光明日报出版社,2011年版,第105页。近些年随着城市化速度加快,更多的农村劳动力流向城镇,他们的工资水平也随着对劳动力需求增加而逐步增长,而农村福利收入的增长远不及农民工市场收入的涨幅。尽管农村绝对贫困已经消除,农村社会保障制度也在不断完善,但这些都无法抵消市场因素导致的收入差距扩大,并由此呈现出基本需求短缺的绝对贫困逐步转变为农村居民之间收入差距加大的相对贫困现状。2020年,农村20%的最高收入户与20%的最低收入户的可支配收入比仍高达8.23。(23)杨穗等:《新时代中国农村社会政策与收入差距》,《中国农村经济》2021年第9期。贫困的农村居民无法通过扶贫开发摆脱贫困,而是需要通过社会保障制度提供经济援助解决基本的生活需要。这是我国长期扶贫开发工作的经验和教训,也是国际范围通行的做法。我国在大力发展农村经济、增加农民收入的同时,需逐步建立和完善农村社会保障制度,提高因低水平的农民社会保障待遇制约公平的收入再分配的功能,减少和降低农民因遭遇各种生活风险而导致的贫困。

党的十九大指出,当前和今后社会治理的重点和难点是农村这个领域。中国社会保障学会会长郑功成教授在2022年11月26日由中国社会保障学会主办的“乡村振兴与共同富裕大家谈”在线畅谈会上指出:“中国式现代化建设最艰巨、最繁重的任务在农村,最难富起来的低收入群体是农民。目前,全国农村常住人口有5亿人,居住城镇尚未市民化的农村转移人口近3亿人,这8亿人构成了我国低收入群体的主体……没有农民富裕,全体人民共同富裕的美景亦不可能变成现实。”(24)《怎样让八亿农民富起来——著名农业农村专家、社会保障专家学者等共议乡村振兴》, https://tech.cnr.cn/techph/20221128/t20221128_526077789.shtml,2022年11月29日。在中国建立农民社会保险制度毕竟是一件史无前例的事情,属于真正的摸着石头过河的制度建构,因此具有非常多的困难和阻力,农村人口规模巨大的基本国情以及和全体国民一道实现共同富裕的艰巨任务,都赋予建立农村社会保障制度以重任。眼下需要按照党的二十大精神,以促进社会公平、实现全民共享为出发点,尽快优化现行各项制度,积极稳妥地扩大社会保障共享份额,加大再分配力度,逐步建立起符合中国国情的农民社会保障制度,使它成为推进共同富裕、实现乡村振兴的最可靠的制度保障。

(一)农民养老保险制度需要完善

2009年颁布实施《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》后的十年,新型农村社会养老保险取得了显著成就,基本实现了全覆盖。调查数据显示,95.5%的农村被访者对新型农村社会养老保险制度表示满意。调查者强调,这是被访者从“农民养老金从无到有”这个角度来评价的。(25)王延中主编:《中国社会保障发展报告(2017)No.8——社会保障反贫困》,社会科学文献出版社,2017年版,第73、145页。调查显示,我国农村老年群体的状况令人堪忧:2020年农村60岁以上的老年人有1.21亿人,占农村总人口的23.81%,农村老年人的赡养比高出城市12.2%;2016年农村老年人口人均年收入为9510元,仅相当于城市老年人收入的1/3。在脱贫攻坚后农村老年人的温饱问题基本解决,但饮食中必需的营养能否保证仍是一个问题。(26)刘守英:《乡村老人问题作为乡村振兴重要议题》, https://iwaes.gmw.cn/show/detail.jsp?newsID=gvMVNffE0go%3D,2022年12月4日。在“养儿防老”的传统赡养方式逐渐式微的今天,农村老年人、尤其是高龄和丧失劳动能力的老年人的基本生活保障成为各级政府必须面对的问题。

由于每个农民都有一份属于自己的承包地,即理论上的部分保障,因此政府相应只为老年农民提供部分保障。2018年全国农民养老金平均每人每月只有126.70元,在老年农民的子女不能为父母提供赡养的情况下,百十元的养老金显然不能维持老年人的基本生活需要,部分老年农民仍需自己耕种土地获取生活来源。2015年对全国1%人口抽样调查数据显示,34.36%的农村老年人主要收入为劳动收入,46.4%的老年人靠家庭成员供养,7.48%靠养老金生活,6.81%靠最低生活保障金生活(27)文丽娟:《农村留守老人现状调查:农作负担重心理孤单多》,《法治日报》2021年10月13日。,这与养老保障是为退出劳动领域的老年人提供基本生活保障(即使是部分保障)的内在功能是相违背的。

老年农民的养老金水平即使如此微薄,但现实中表现出的问题是,养老政策只关注到了老年人个体,在家庭赡养功能逐渐弱化的趋势下,仍有许多家庭的老年人需要依靠家庭养老。要想提高家庭养老能力,降低家庭养老的脆弱性,政府必须将关注点从关注老年人个体扩大到与老年人相关的所有家庭成员,尤其是对承担着家庭养老主要责任的成员(绝大多数情况下是儿媳或者女儿)的经济支持,以改善或提高养老负担重的家庭的生活水平。(28)徐洁等:《农村老年人家庭养老脆弱性评估——基于安徽农村地区的实证研究》,《人口研究》2019年第1期。各级政府需要为农民养老保障加大转移支付力度,根据各地不同的消费水平,在为老年农民提供当地最基本生活所需的养老金外,需要对养老负担脆弱性强的家庭提供支持,才能让农村老年人避免因年老而陷入贫困,使农村家庭养老的功能逐渐恢复,营造和谐的农村家庭关系。

2021年4月9日,由第十三届人大常委会第二十八次会议通过的《中华人民共和国乡村振兴促进法》第五十四条要求在农村社会保障领域中,“建立健全城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金标准正常调整机制,确保城乡居民基本养老保险待遇随经济社会发展逐步提高”,这就为乡村振兴中完善农民社会保障制度提供了法律依据。2022年11月26日,由中国社会保障学会主办,有11位政界、学界、产业界的专家参加的“乡村振兴与共同富裕大家谈”在线举行。全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文发言指出:“在推进乡村振兴、解决当前问题的过程中,需要重视农村居民的养老问题和进城农民工及其家属在城镇享受公共服务和社会保障的问题。”他提醒农村居民的养老问题值得引起高度重视,“农村居民养老金水平过低,除了应当合理提高农村基本养老保险中的财政补贴水平,农村养老设施和服务的缺失也需要引起高度重视”。(29)《怎样让八亿农民富起来——著名农业农村专家、社会保障专家学者等共议乡村振兴》, https://tech.cnr.cn/techph/20221128/t20221128_526077789.shtml,2022年11月29日。我们希望在尽可能短的时期内,不再从视频上看到老年农民拿出仅有的2元钱买肉被摊主拒绝,白发苍苍的老人蹲在街边淋着雨等待人们买完他的菜再回家等让人心酸的情景。

(二)农民医疗保险制度需要完善

从2003年下半年开展新型农村合作医疗试点工作到2009年,参加新型农村合作医疗制度的人数已达8.15亿,基本实现了对农业人口全覆盖的目标。(30)2009年8月18日温家宝同志在全国新型农村社会养老保险试点工作会议上的讲话。2015年,中共中央、国务院下发的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出,到2020年要让农村7000余万贫困人口摆脱贫困,其中包括通过建立和完善医疗保险和医疗救助制度,防止农村居民因病返贫、因病致贫的政策措施。2018年,各地上调新农合个人缴费标准,原则上全国平均达到每年每人180元。2022年参保人的缴费标准提高到了320元,比2021年增加了40元,全国人均标准需达到250元;国家财政补贴由2017年的450元上涨到了2018年的500元以上,2022年进一步增加到580元;新农合的医疗报销比例也有所提升,在镇卫生院住院可报销60%,三级医院住院可报销30%,大病可报销55%,最高可报销70%;对于建档立卡的贫困残疾农民、由村集体抚养的未成年人、低保户和五保户、80岁以上的高龄老人、其他符合条件的人,规定免除缴纳新农合医疗保险费。2018年城乡居民医疗保险基金支出增长率为28.9%,高于城镇职工11.5%的增长率。调查数据显示,96.2%的农村被访者对新农合的保障水平表示满意。新农合在减少农民因病致贫、因病返贫以及增强体质方面发挥了重要作用。

与新农合同时开展试点的还有农村医疗救助制度,救助对象确定为五保户、农村贫困户家庭成员和地方政府规定的其他符合条件的贫困农民;救助办法主要是资助医疗救助对象缴纳个人应负担的全部或部分资金参加新农合。2015年,国办印发文件,整合城乡医疗救助制度,把救助对象进一步扩大到低收入老年人、重度残疾人以及其他因患重特大疾病难以支付医疗费用且家庭贫困的人员,增加了救助病种,提高了救助待遇标准。这一年,各级政府通过医疗救助制度资助了4800余万贫困农民参加新农合,对2100余万患大病的贫困农民给予直接救助,比2004年试点初期增加了10倍。(31)胡晓义:《社会保障与社会进步》,中国文史出版社,2018年版,第300页。

但有学者指出,新农合在反贫困方面作用有限,甚至产生扩大贫富差距的结果。农民加入新农合以后,更倾向于去高端医疗机构就医,这无疑增加了就医者的医疗支出。调查显示,在医疗费用报销之前,农村的贫困发生率为30.30%,城镇的贫困发生率为23.55%,而在医疗费用报销之后,农村的贫困发生率为27.47%,城镇的贫困发生率为20.91%。(32)王延中主编:《中国社会保障发展报告(2017)No.8——社会保障反贫困》,第313、76、204-206页。可见,在不同的医疗保险制度及不同的报销比例下,城乡居民的贫富差距不是缩小而是扩大了。2016年的中国老年社会追踪调查数据显示,8.57%的农村老人因为失能需要别人照顾,有11.63%的老人部分家务需要别人帮助。尤其是留守老人,即使身患重病因无人照料,一切生活问题仍需自己解决。(33)文丽娟:《农村留守老人现状调查:农作负担重心理孤单多》,《法治日报》2021年10月13日。农民享有的基本医疗保险在减少贫困上的作用很小,甚至不具备减贫作用,是因为医疗费用不断上涨,而医疗保险的报销比例相对较低,高额的医疗费用支出超过农民家庭的承受能力,导致基本医疗保险减贫效果微弱。(34)黄薇:《保险政策与中国式减贫:经验、困局与路径优化》,《管理世界》2019年第1期。

还有学者指出,在扶贫攻坚中,一边脱贫、一边返贫的现象仍然十分突出,说明脱贫农户是十分脆弱和不稳定的,处于相对贫困的农户重新返贫的概率也很高。由于因病致贫具有不确定性和长期性,农民一旦因得了重病负债累累或者倾家荡产,将会在很长时期内在经济上难以翻身,这种状况甚至会持续到2020年脱贫攻坚战之后。如何在国家及地方层面研究和采取跨2020年的长期应对措施,尤其是在提高中央财政对中西部贫困地区基本医疗保险补助的基础上,对贫困人口集中的省区额外增加补助资金或者提高中央补助比例,同时增加贫困人口的保费补贴、提高农民门诊和住院的报销比例、降低门诊的起付线和提高住院封顶线,就能够使新农合在扶贫、脱贫中发挥长期、持续的作用。(35)胡晓义:《社会保障与社会进步》,第302页。为了解决“因病致贫”问题,完善城乡居民的医疗保险制度是最有效的措施之一。

(三)需要建立农民、农民工工伤保险和职业伤害保障制度

长期以来,在我们国家几乎没有哪个人或哪个组织提及农民的职业伤害保险问题,但是对于这样一个现实存在的问题人们既回避不了,也绕不过去,而是应当积极应对。2005年初,三农问题专家温铁军教授就已经很有见地地提出了为农民建立职业伤害保险制度的问题。 他指出,农民的职业伤害已经存在了很长时间。 农民普遍追求速生高产,争先种植养殖优良品种,例如北方农民引入南方作物,环境的不适应和技术的不成熟导致病虫害增多,于是农民加大使用农药的剂量。 在使用的过程中,由于农村缺乏对使用农药的培训、服务和知识普及,农民也普遍缺乏防护意识,因而造成农药对于农民健康的损害,农民慢性中毒(36)从1995年起,农民“损伤与中毒”的情况大幅度上升,从1993年的3.4%激增到2002 年的13.7%。 参见海闻等:《“大病”风险对农户影响深远》,《学习时报》2004年2月9日。等农业职业损害在广大农村有蔓延的趋势。(37)温铁军:《农民工需要更多的关爱》,《经济日报》2005年1月13日。这些情况目前还没有引起有关政府部门的足够重视。 农村机械化程度在普遍提高,在使用过程中时有伤害事故发生,轻则需要医院治疗或者医疗康复,重则导致不同程度的残疾,说明需要为农民提供职业伤害保障,至少要在新农合和最低生活保障制度中,对农民因职业伤害造成的医疗及费用报销和基本生活保障做出比较明确的规定。

早在2011年,《工人日报》曾发文《农民工是职业病最大的受害群体》,提供了以下信息:中国疾病预防控制中心职业卫生与中毒控制所所长李涛透露,2010年卫生部组织进行的新生代农民工职业健康状况调查表明,我国近1亿新生代农民工中约60%就业于职业健康风险高的行业。 近年来,农民工职业病发病人数占总发病人数的80%以上,农民工仍是职业病主要高发群体。2010年4月卫生部公布的《2010年职业病防治工作情况和2011年重点工作》显示,2010年新发职业病27 240例,尘肺病就有23 812例,其中94.21%的病例为煤工尘肺和矽肺,农民工占尘肺病患者的80%以上。 由于大多数农民工与用工单位劳动关系不明确,依现行法律无法进行职业病鉴定,从而导致维权艰难、索赔无门。(38)《农民工是职业病最大的受害群体》, https://www.lawtime.cn/info/laodong/zhiyebing/20110922114947．html,2020 年 6 月 22 日。

根据2020年的抽样调查,工业企业中90%以上的企业存在职业病危害因素。 每年报告的职业病患者有1万余人,但由于不是所有职工都参加体检等原因,实际患职业病的人数要远远超过报告人数。 我国每年因尘肺病死亡人数已远远超过生产事故死亡人数。(39)《我国职业健康事业快速发展 重点职业病高发势头得到初步遏制》, https://m.gmw.cn/2023-04/25/content_1303354472.htm,2023 年 4 月 25 日。据卫健委发布的《2021 年我国卫生健康事业发展统计公报》数据,各类职业病新病例15 407例,其中:职业性尘肺病11 809例,其他呼吸系统疾病68例;职业性耳鼻喉口腔疾病、职业性传染病、职业性化学中毒等共有3 530例。(40)《2021年我国卫生健康事业发展统计公报》,https://www.gov.cn/xinwen/2022-07/12/content_5700670.htm,2022年7月12日。我国职业病防治面临的挑战主要是防治技术能力薄弱,专业人才缺乏,中小微型企业职业健康管理基础薄弱。 国家在完善现行《职业病防治法》以及职业病分类和目录的同时,持续开展职业病危害因素监测和专项治理,落实职业病患者医疗救治、生活救助等政策,减轻患者医疗和生活负担,将符合条件的职业病患者家庭纳入最低生活保障范围。

2022年5月5日,国家卫健委举行了“一切为了人民健康——我们这十年”系列新闻发布会。 发布会上,国家卫健委职业健康司司长吴宗之介绍,全国报告新发职业病病例数从2012年的27 420例下降到2021年的15 407例,降幅达43．8%,其中新发职业性尘肺病病例数从2012年的24 206例下降到2021年的11 809例,降幅达51．2%。 我国的职业病防治法经过3次修订后,将全部职业病病种纳入职业病及职业病危害因素检测范围,监测县区覆盖率达95%以上,基本掌握了全国工业企业职业病危害总体状况和职业性尘肺病患者生存及保障状况。 目前,承担职业病防治技术的机构有3 324家,专业技术人员有4.03万人。 职业健康检查机构有5 067家,职业病诊断机构有588家。(41)金振娅:《我国近十年报告新发职业病病例数降幅43．8%》,《光明日报》2022年5月5日。所有这些政策法规和机构设置为在非农产业就业的工业企业职工及农民工的健康和职业病及时救治提供了制度和物质保障。

(四)农村教育和职业培训制度需要完善

温饱问题是人生存的基本问题,但不是唯一问题。随着社会发展,人的基本生活需要内容也在扩展,除了衣食无忧外,人们还希望有比较充足的营养以保持健康的身体,希望接受良好的教育,掌握更多更先进的技能和知识,以适应社会发展对劳动力的要求,希望有比较宽敞的住房以较好地休养生息。 近些年来,国家在农村居民的健康、教育、住房等方面投入了相当的资金,也取得了显著效果。 但是,在经济不发达和欠发达的地区,恶劣的自然环境、贫瘠的土地、匮乏的资源,使这些地区的祖祖辈辈的农民生活在贫困之中。 “读书可以改变命运”已成为广大农民的共识,但是城乡教育资源的严重不平衡,导致农村教育水平和教育效果与城市的距离越来越大。 2010 年,城市劳动力人口中受过高中教育的比例为44%,农村劳动力该比例为 11%;近些年这一比例有较大的改善,2015 年城市高中毕业生占 97%,农村80%的青少年读过某类高中。 但由于农村高中教学设施比较差,师资力量薄弱,教学质量无法与城市相比。 有人对数千所农村职高学生进行测试发现,91%的学生什么也没有学到。 中国 70%的劳动力是非技术型的,随着科学技术的发展,需要尽快提高劳动者的知识技能,使他们能够胜任更复杂的工作。(42)经济学人集团:《为何放开生育,中国出生率依然创新低?》,《经济学人·商论》2021 年 11 月 30 日。尤其对于将近 7000 万留守儿童,更要为他们创造比较良好的生存环境,让他们成为能够满足国家发展需要的合格劳动力大军,而不是未来社会救济对象或者社会不安定因素。 此外,多种渠道对村民进行技能培训,提高村民的科学文化素质。(43)魏后凯: 《 关于乡村振兴,中国社科院魏后凯的十个观点》,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1707081211285794208&wfr =spider&for = pc,2021 年 8 月 3 日。对农村居民的人力资源投资是他们脱贫致富的根本措施。

(五)农村住房救助制度需要完善

在农村居民收入贫困得到缓解的情况下,国家扶贫政策越来越关注农村居民的住房困难问题。国家扶贫办明确表示,“保障扶贫对象基本住房是新阶段扶贫开发的奋斗目标”(44)《扶贫办在京组织召开扶贫对象基本住房政策座谈会》,https://www.gov.cn/gzdt/2012-11/08/content_2260395.htm,2012年11月8日。,并且在专项扶贫政策中,对农村贫困家庭的住房改造予以关注。2011年9月,住房和建设部出台的《农村住房建设技术政策(试行)》对农村住房建设作出了一系列规定,要求最大限度地发挥财政资金的导向和带动作用。

但是在政策和规章的实施过程中,一方面暴露出政策规章引导性强而规范性差的问题,给地方政府在改善农村住房建设中懒政惰政留下余地,另一方面因资金不足而造成应当改造的住房无法改造的结果。例如,《2013年度全国残疾人状况及小康进程检测报告》显示,农村残疾人家庭人均住房面积虽然有所改善,但仍低于一般农户家庭,而且住在危房里的现象比较普遍。虽然中央和地方政府出台了多项政策,支持残疾人家庭住房改造和改建,但由于扶贫办对国定贫困县住房改造实际提供的资金为5000～8000元,民政部门对倒塌的房屋进行重建实际提供的资金也是5000～8000元,残联对困难残疾人家庭住房改造提供5000～10000元资助,即使残疾人家庭能够从三方获得20000元的资助,离改建住房或改造住房实际需要的资金相差甚远,他们不再考虑对住房进行改造,因此不能得到危房改造补助款。(45)王延中主编:《中国社会保障发展报告(2017)No.8——社会保障反贫困》,第177页。

住房救助是帮助低收入家庭支付部分或全部建房、危房改造、住房租金,保障他们住有所居的制度。住房不安全或者设施不完善,不仅不能满足居住者的基本生活需求,而且会因卫生状况不良而导致居住者健康状况恶化,贫困者将因更加贫困而增加政府的扶贫负担。政府应加大在农村住房,尤其是危房改造方面的财政投资,改善农村居民的住房状况,尤其让残疾家庭成员住上安全放心的房屋。

(六)农村低保对象的认定标准需要完善

最低生活保障制度是社会救助制度中的主体制度。它的政策目标旨在为农村绝对贫困人口提供经济救助,以保障他们的基本生活所需。农村最低生活保障制度实施十余年来,经过不断的调整,在覆盖范围、待遇标准等方面逐步得以完善,有效地发挥了减少绝对贫困人口的功能。但目前低保对象的确定标准是收入低于当地政府划定的贫困线,这就把一部分虽然收入高于或略高于贫困线的真正贫困家庭排除在最低生活保障范围之外。为了贯彻“应保尽保”的最低生活保障原则,克服识别和考核困难,准确确定受益者并予以救助,国家需将目前适用的人均年收入单一标准的规定,改革为同时考虑家庭成员的健康状况、受教育状况、居住状况、消费情况等诸因素作为认定低保对象的规定,并加大对地方政府在减少贫困方面的财政转移支付力度,就能够减少漏保贫困人口,做到应保尽保,使最低生活保障制度真正发挥其在精准扶贫中的兜底功能。村组织需要按照民政部等六部委的最新意见,对于符合农村低保条件的建档立卡贫困户,按程序纳入农村低保范围;对于符合扶贫条件的农村低保户,应按规定纳入建档立卡范围,使其逐步具备不同程度的自我发展能力。

由于农村低保普遍低于城镇低保,这对于在同一行政区域内的城乡居民显然是不公平的。区域间农村低保标准差距更大,2019年第三季度东、中、西部地区农村人年均低保分别为8291.4元、4786.6元、4466.5元,东部地区是西部地区的1.9倍,是中部地区的1.7倍。(46)崔红志:《完善覆盖农村人口的社会保障体系:现状、问题与对策建议》,《新疆师范大学学报》(哲学社会科学版)2020年第5期。在城乡居民的医疗保险和养老保险已经分别整合在一起的情况下,如果将城乡低保整合在一个制度中,就能够更快推进城市化进程,消除城乡居民社会保障待遇差距体现社会公平。

(七)扶贫开发计划与农村低保制度需要有效衔接

自2008年党的十七届三中全会以来,国家发布的有关“农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接”的文件近10件,例如2016年,国务院办公厅转发民政部等六部门《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接指导意见的通知》,强调通过两制度的衔接,确保2020年现行扶贫标准下农村贫困人口全部脱贫。虽然农村低保制度和扶贫开发政策是我国农村反贫困政策中最核心的两项制度,但从党中央和国务院多次发布有关两制度衔接的文件,并且强调要发挥农村最低生活保障制度在脱贫中的兜底功能,就能够看出决策层对制度性农村低保制度的可靠性的认识强于对政策性扶贫攻坚计划的认识,充分体现了党和政府依法治国的决心。

制度性农村低保制度与政策性扶贫攻坚计划二者有以下不同:(1)政策目标不同。扶贫开发计划旨在“造血”,即通过“发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批”(47)《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》,https://www.gov.cn/zhengce/2015-12/07/content_5020963.htm?eqiol=b7ff419d0002f08000000004646eda66,2015年12月7日。的“五个一批”,对那些具有劳动能力的贫困户进行帮扶,使他们具有更强的生产能力并由此摆脱贫困。而农村低保制度旨在“输血”,即通过差额现金补助使贫困者能够维持基本生活需要。(2)适用范围不同。扶贫开发计划仅涉及主要集中在中西部22个省市区农村地区的5575万贫困人口,是在中央动员下全社会对贫困地区贫困人口通过帮扶以减少现行标准下的贫困人口的一项政策。低保制度适用于全国城乡,由于农村低保标准低于国家扶贫确定的贫困线标准,因此低保对象与扶贫对象不可避免地出现了交叉甚至重叠。(48)左停、贺莉:《制度衔接与整合:农村最低生活保障与扶贫开发两项制度比较研究》,《公共行政评论》2017年第3期。(3)对确定资助对象适用的标准不同。农村最低生活保障制度已实施了十余年,但是至今没有全国统一的贫困人口识别技术,即扶贫开发和农村低保各自设定各自识别贫困的标准。国务院扶贫办确定的扶贫标准到2015年已上调为年人均纯收入2855元,这个标准是国家统计局每年3月份依据上一年农民人均收入测算出的。扶贫标准由国家统一规定,因此基本上不存在地区差异。而农村最低生活保障标准由县级政府根据当地经济发展水平确定,因此经济发展水平不同地区低保标准差异很大。2015年底,全国2850个县中有1562个县的低保标准低于国家贫困线,占比为54.8%。中西部贫困地区有832个国家级扶贫重点县,低保标准低于国家贫困线的有708个,占比为85.1%。(49)左停、贺莉:《制度衔接与整合:农村最低生活保障与扶贫开发两项制度比较研究》,《公共行政评论》2017年第3期。(4)对贫困对象提供资助的内容不同。按照扶贫攻坚计划规定,在搬迁扶贫中,中央和省级政府提供搬迁补助费。在资金扶贫中,省政府为贫困村提供帮扶资金,并动员企业、机关筹集资金,主要用于贫困村的基础设施建设。在建档立卡扶贫中,当地政府对建档立卡贫困户的贷款给予贴息或贷款担保,或者对建档立卡贫困户进行实用技术和职业技能培训。农村最低生活保障制度规定,由县以上地方政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需费用确定救助标准并以现金形式差额发放,且低保标准随物价变动和当地人民生活水平的提高而适时调整。(5)管理机构不同。扶贫开发或精准扶贫由省级政府的扶贫办确定贫困人口规模后,将指标逐级分派到县和村,通过农户申请和民主评议,确定建档立卡者。而农村最低生活保障制度则由地方政府制定低保标准,由县民政局负责执行,确定低保对象并提供待遇。2016年国家《“十三五”脱贫攻坚规划》提出,动态调整低保标准,确保2020年前所有地区农村低保标准逐步达到国家扶贫标准。之后,全国许多省市出台低保标准和扶贫标准“两线合一”的通知,逐步提高低保标准并使其与扶贫标准一致。

扶贫攻坚计划与农村最低生活保障制度有不同的形成路径、不同的识别标准、不同的执行部门,尤其是各地不同的经济发展水平和基层组织以及村干部执行能力等因素,对两项制度的实施效果产生不同程度的影响。但二者的目标都是帮助不能维持基本生活需要的贫困者提供经济援助,因此在两个管理机构锁定的资助对象中有一部分是重合的,这无疑浪费了扶贫资源,增加了管理成本。扶贫开发是政府政策在引导实施,容易产生随意性和偶然性,加之村干部素质问题和农村熟人社会的现状,使得扶贫开发政策在执行中会出现偏差;而最低生活保障制度虽然还不完善,但它是有具体条文规定的法规,村干部在确定低保户时有法可依,虽然存在村干部照顾亲朋好友等徇私舞弊行为,但执行效果要好于扶贫开发政策。因此,需要将扶贫攻坚计划与农村最低生活保障制度进行有效衔接,以提高制度运行效率。

在2022年11月26日由中国社会保障学会主办的“乡村振兴与共同富裕大家谈”在线会议上,民政部社会救助司刘喜堂司长指出,乡村振兴是党中央部署的一项重大战略决策,在此过程中必须高度关注低收入人口,他提出两点建议:一是要开展低收入人口动态监测。扶贫攻坚战后,防止返贫监测对象约600万人。民政部开设了全国低收入人口动态监测信息平台,目前已汇集了6300万低收入人口信息,重点是认定低保边缘人口和支出型困难人口。二是要分层分类实施救助帮扶。对于低保对象、低保边缘家庭和支出型困难家庭、其他临时遇困家庭分别实施相应的救助措施。(50)《怎样让八亿农民富起来——著名农业农村专家、社会保障专家学者等共议乡村振兴》,https://tech.cnr.cn/techph/20221128/t20221128_526077789.shtml,2022年11月29日。

(八)需要继续发挥承包地和宅基地对于农民基本生活的保障功能

近些年,随着城市化的大力推进,城市建设对土地的需求急速增加,许多地方政府在满足城市化征地刚性需求的同时,为了追求政绩,加速本地城市化建设,将一部分土地卖给开发商以获得高额的土地出让金,使得农村可耕地面积在减少。 有些地方政府搞土地置换,撤村换取建设用地,将农民的宅基地收回,让农民集中住进政府无偿提供的楼房里。 以往农民在自家的小院里,可以饲养鸡鸭猪羊,种些蔬菜果树,成果除供自己家人食用,部分出售换取零花钱。 在农民住进楼房后,这些收入就没有了,农民自己估算,每个家庭每年因此收入减少 6000 元左右。(51)吕旺实等:《中国农村社会保障制度建设研究》,《经济研究参考》2011 年第 58 期。所以中央政府需要严令禁止这类行为,切实保障农民的承包地和宅基地,以及附着在其上的其他权益。 此外,农村土地承包实行“生不增、死不减”的做法,在国家放开生育政策后,多数家庭会有新生人口,这些新生人口就成为没有土地的人口。 2019 年 11月底发布的《中共中央、国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》规定,“第二轮土地承包到期后应坚持延包原则,不得将承包地打乱重分,确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。”这就意味着那些农村户籍的新生人口在不可预期的期限内是没有土地的。 这不仅影响到这些新生人口的生活保障问题,而且影响到国家新出台的生育政策在农村推行。

(九)需要尽快将农民工市民化

20世纪80年代我国开始农村经济体制改革以后,大批农村剩余劳动力涌入城市,从事建筑业、制造业、服务业等非农产业,这个群体被称作“农民工”,到2019年农民工人数达到2.9亿。由于城乡分割的二元经济社会体制,几十年来他们与同行业的所谓“正规就业者”同工不同酬,2019年平均工资待遇仅相当于非私营机构职工的52.5%。进城农民工从事个体经营的有9976.5万户,从业人员有2.3亿人,他们的收入不稳定,容易受行政管理干预而失业。在社会保障方面,2017年工伤保险参保率不到30%,养老保险和医疗保险的参保率为21%,参加失业保险的仅为17%。(52)宋晓梧:《摸清居民住房实际情况 稳妥开征房地产税》,http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/202102/05/t20210205_36294489.shtml,2021年2月5日。这使得农民工基本处于低收入群体。为此,需深化户籍制度改革,放宽除超大城市外的落户限制,实行以经常居住地登记户口制度,并允许他们参加城镇职工或居民的社会保险制度,享受社会保障待遇,就能够加快农民工市民化的进程,减少低收入群体,增加纳税人数量,增强消费能力和地方政府财政收入,推动经济发展和构建和谐社会。

在2022年11月26日由中国社会保障学会主办的“乡村振兴与共同富裕大家谈”在线会议上,陈锡文主任指出:“许多城市的公共服务和社会保障都与户口关联,其深层次的原因在于城市政府没有相应的承受能力……需要城市政府根据农业转移人口对当地基本公共服务和社会保障的实际需要,将其纳入当地发展规划加以建设,逐步增加基本公共服务供给。”(53)《怎样让八亿农民富起来——著名农业农村专家、社会保障专家学者等共议乡村振兴》,https://tech.cnr.cn/techph/20221128/t20221128_526077789.shtml,2022年11月29日。

(十)需要建立合理的政府财政投入机制

由于政府承担了农村居民基本养老保险、医疗保险、最低生活保障制度的部分财政责任,农村的社会保障制度才得以建立,但是政府在农村社会保障制度上的财政责任缺乏明确规定。城镇职工的养老保险和医疗保险在基金收支出现缺口时,政府负责财政兜底,但是在城乡居民的养老保险和医疗保险上,政府财政补贴的数额具有较大的随意性。2015年的联合国大会采用了“可持续发展目标”的概念,重申“社会保护底线建议”(第202号建议书)这一全球协议。大会指出,一些已经实现了全面保障的国家,还需要在扩大覆盖率和确保足够的福利水平方面做得更多,因为社会保障福利水平不足会使人们难以摆脱贫困并产生不安全感,从而危及可持续发展目标的推进。(54)唐霁松、马洁编译:《社会保障可持续发展目标——国际劳工组织世界社会保障报告(2017—2019)摘要》,《中国社会保障》2018年第2期。这正是我国在社会保障领域需要做的工作,而这些工作的重点和难点在农村。如果政府不加大在农村社会保障上的财政投入力度,以地方政府财政为主要来源的城乡居民的养老保险和医疗保险以及最低生活保障制度,就难以实现通过提供社会保障待遇消除贫困的目的,尤其是在中西部经济欠发达地区。

2017年党的十九大报告首次提出乡村振兴战略,2018年中共中央、国务院《乡村振兴战略规划(2018—2022)》明确指出:“实施乡村振兴战略是实现全体人民共同富裕的必然选择。”(55)中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》,https://www.gov.cn/zhengce2018-09/26/content_5325534.htm?eqid=f72eb7ad0085e3e00000006647058a4,2018年9月26日。2022年党的二十大进一步强调“全面推进乡村振兴”“巩固拓展脱贫攻坚成果”,通过乡村振兴战略不断缩小城乡发展差距,除了通过农村产业振兴,增强农民自主发展的能力、促进农村人口富裕程度外,提升和完善农村社会保障制度,是推进农村数亿人口共同富裕最有效的途径。实现全体人民共同富裕,最繁重的任务依然在农村,最艰巨的任务是让数量众多的农村低收入人口富裕起来。反贫困是个长期的甚至是个永无止境的系统工程,虽然相对贫困不会像绝对贫困那样导致严重的社会问题,但仍然会引发其他社会问题。消除和减少贫困最根本的措施是通过产业发展、金融支持、生态保护、发展教育等,建立有内生动力、有活力,能够让贫困人口自己致富的长效机制,但完善的农村养老、医疗、义务教育、危房改造、最低生活保障等社会保障制度,所具有的缩小贫富差距、提升反贫困效果的功能是其他任何法律和制度都无法替代的,是预防和减少贫困的基本措施。社会保障制度是具有稳定性且是常态化的预防和减少贫困的制度性措施,已为国际社会的经验所证实。国家应在充分考虑需求的合理性和供给的可能性的前提下,不断完善现行制度,将完善农民社会保障制度作为社会保障事业中“天大的事”去努力推进,加大政府转移支付力度,缩小城乡社会保障待遇的差距,让农民能够更多地分享到经济社会发展的成果,和全国人民一起过上美好生活。