探讨政府工程强化施工总承包单位履约能力的措施

柏永春（上海建科工程咨询有限公司， 上海 200032）

0 引 言

建设工程管理过程中，一个项目建设目标的顺利实现及品质的高低，与各参建方的管理水平和履约能力息息相关。在各个参建单位中，施工总承包单位作为施工责任主体单位，其建设水平和履约态度是建设目标实现的直接决定因素。一个建设项目中，有一个“好”的施工总承包单位，建设方及监理方在管理过程中会觉得非常“轻松”，那么如何定义施工总承包单位的“好”与“坏”？笔者认为，具备良好履约能力的施工总承包单位是我们认为的“好”的单位。它具备优质的执行力，具备高水平的策划能力和组织施工能力。笔者将分析工程承发包模式的现状，提出强化总承包单位履约能力的方法与路径，并提出确保这些措施落地的保障方法，从多个维度去探讨强化总承包单位履约能力的可能性。

1 工程承发包模式的现状分析

在建设项目实践中，施工总承包是比较常见的承发包模式。根据施工总承包包含的建设内容及范围的不同，通常分为以下两种情况。

1.1 施工总承包＋专业工程平行发包

施工总承包＋专业工程平行发包模式是指将基坑和土石方工程、基础工程、建筑工程、结构（含钢结构）工程、给排水工程、电气工程、暖通空调工程、室外总体工程和燃气工程等纳入施工总承包合同范围，而将装饰装修工程、幕墙工程及智能化工程等影响建筑外观及功能品质的专业工程，单列出来由建设方单独平行发包。

此模式能为专业工程设计预留一定的时间，有利于提高专业工程施工图设计质量，降低施工期间工程变更的发生概率，控制工程进度和投资；有利于为部分重要专业工程选择更优秀或更适合的承包商，从而有利于专业工程的质量控制及现场的施工管理。由于总承包单位与专业工程平行分包单位无合同关系、管理界面多且不清晰、现场施工过程中碰撞多，因此建设单位的协调工作量大。如果因施工组织安排不当而引发的变更和签证工作量大，建设方往往苦不堪言。

1.2 施工总承包

施工总承包模式是指将主体工程及所有专项工程的建设内容纳入施工总承包范围内，由总承包单位进行统筹统一管理。

此种模式是将后续可能发生的专业工程发包全部纳入施工总承包管理范围，招标及合同管理工作量将会减少。管理界面的减少，现场施工过程中出现的碰撞也会减少，建设单位协调工作量较小，但是对设计院图纸质量及出图进度提出了较高的要求。

无论采用上述何种模式，施工总承包单位的履责能力都主要体现在：自身及项下分包单位的总控管理能力，以及对专业平行发包单位的协调管理能力。

2 强化施工总承包单位履约能力的需求

2.1 项目建设规模的需求

深圳市某政府代建机构（以下简称“某署”）自2002 年成立以来，一直主要负责政府投资建设工程项目的具体实施工作。据初步统计，目前某署共负责政府工程项目 479 个，其中已完工项目 256 个；已完成累计总投资额 1 021.3 亿元。随着深圳市建设中国特色社会主义先行示范区的推进，某署承担的项目建设工作任务将持续增加，因此需要采取有效甄别和管控手段，选择有能力的总承包单位承担工程建设任务。

2.2 项目建设品质的需求

“打造精品，创造一流，高质量发展”一直是某署的工作宗旨。在最近几年的项目建设中，某署一直在推进各种先进的管理方式和技术手段，以提升工程品质，其中包括 BIM 技术应用、智慧工地建设、管理信息平台、高标准的现场 6S 管理等内容。这些方面都需要总承包单位能够充分认识，并且从企业和项目层面加大投入及措施的落地。

2.3 风险控制的需求

充分发挥总承包单位的履约能力，是控制风险最有效方法。在施工现场，施工单位是控制与降低风险的责任主体单位。强化总承包单位履约管理的意识，对项下及非项下专业分包单位实施有效、可落地的统筹管理，是项目得以安全运行的最根本的保障。只有施工主体单位落实风险管理责任，才可以从根本上控制风险。

3 强化施工总承包单位履约能力的措施与路径

3.1 紧抓总体策划和专项策划

3.1.1 总体实施策划

某署进行的总承包单位招标投标多数为公开招标投标。总承包单位由于在投标阶段所掌握的信息资料所限，再加之编制投标文件的团队与项目实施团队往往是分离的，其投标文件对工程建设的实践指导性往往有待加强，不利于工程的整体推进，因此，投标文件虽是对招标文件的具体响应，但在现行招标投标制度中仍难以充分发挥其应有的作用。总承包单位在后续工程实施过程中，除了明确的工期节点外（往往带有罚则），对投标文件中各项措施的承诺和响应偏于弱化；招标人亦往往疏于将投标文件作为工程实施依据，因此投标与现场实施呈现出分离的状态。

对上述问题，笔者提出的针对性建议是：在总承包单位进场后，编制详细且可实施的项目《总体实施策划》，考虑的要素应全面且有较强的针对性，并向建设单位进行专项汇报，作为项目实施依据。必要时，可将此实施策划的审批完成作为申报预付款的前置条件，并作为履约评价的考量因素之一。

3.1.2 专项实施策划

随着建筑行业科学化管控水平的稳步提升，建设方越来越关注管理队伍的策划能力。在国内相当一部分地区，施工单位进场后完全没有策划，或者不懂策划，走一步看一步，导致施工管理的风险增高。

对上述问题，笔者提出的针对性建议是：在工程具体推进的过程中，针对专项工作编制项目《专项实施策划》，如进度计划、劳动力计划、资金计划、临时设施布置计划、专项分包计划、材料品牌申报计划和竣工验收计划等，切实做到计划先行，进而做到现场有据可依且便于管理。此《专项实施策划》可纳入上述《总体实施策划》中，并作为履约评价因素之一。

3.2 紧抓关键人员履约和许可

3.2.1 加强主要管理人员的履约管理

近年来某署项目实践中，包括总承包单位在内的参建单位的管理人员越来越呈现出年轻化的特点。虽说这一情况与深圳市作为年轻化城市的总体大趋势相符，但在建筑行业毕竟还是需要以一定经验作为指导的。目前的合同和招标文件中对项目经理、技术负责人、安全总监等关键岗位均有要求，但对团队其余骨干人员的组成模式并无太多约束。

对上述问题，笔者提出的针对性建议是：一方面，加强现有招标文件对关键岗位的履约要求，根据项目建设规模，适当扩展关键岗位的覆盖范围，适当提升对关键岗位履约不到位的罚则；另一方面，在项目建设过程中，采用一定的机制，要求或鼓励总承包单位不断提升管理团队人员的素质和能力。可以对管理人员采用持续的、分岗位的培训考试，并将培训成效适当纳入到更加细化的履约评价结果中来加以约束。

3.2.2 加强作业人员的许可管理

一线工人是工程实施的根本。随着我国就业市场多渠道的发展，建筑市场的工人呈现出数量减少、工作能力下降的趋势。工人劳动力市场竞争不充分，劳动力成本增加，市场处于供不应求的状态。某署作为国内领先的政府工程代建单位，其使用单位一般对工期要求较为紧迫。如何保质保量地如期交付使用单位是项目组面临的一大难题，因此工人数量和专业水平方面的保证，就显得尤为重要。

对上述问题笔者提出的针对性建议是：总承包单位劳动力计划和工期进度计划的完全落地是关键，可要求总承包单位在既定总进度计划和总劳动力计划安排下，制订每月乃至每周的劳动力计划，并制订例行和飞行工地点人头制度，制订扣分原则，纳入履约考评比例；为保证劳务人员的工作水平，可以推行和深化“专业人士认可”的管理方式，对于与某署长期合作的单位、关键岗位人员以及作业人员实行认可的机制。

3.3 紧抓总承包单位进度WBS

总承包单位履约过程，即其对履约目标进行工作任务分解（Work Breakdown Structure，WBS），并对各方面履约目标进行跟踪、执行的过程（进度目标的 WBS 尤为关键）。这既包含总承包单位内部各职责部门之间的任务分解，也涉及到总承包项下各分包单位对各项目标的消化和执行。

对上述问题，笔者提出的针对性建议是：项目目标的WBS 和执行过程可具体细化设计为“分解准确、激励有效”的目标管理制度，并结合项目具体情况有效推进。

（1）准确的目标分解。总承包单位的各项履约目标应进行逐项 WBS 分解，围绕单项管理目标，由总承包单位周密策划、仔细分解。以进度管理目标为例，单个工期目标节点的实现，要求总承包单位充分考虑到各相关单位的搭接作业、牵制关系，以及所涉及到的劳动力、物资设备配合目标等，明确每一家分包单位（或是总承包每一个相关部门）的子项目标。

（2）有效的激励机制。无论采用何种模式，在合同中都应明确工程管理和控制的目标，并将目标管理与经济利益挂钩，采取有效的激励机制，调动各方面的积极性。

3.4 紧抓安全风险管理制度

安全问题是伴随着施工活动的进行而产生的，存在于施工的每一个环节，涉及到人、料、机、法、环等各方面。抓好安全不仅要遵循管理的普遍规律，而且要引入风险管理理念，做好全方位、全过程的安全管理。

对上述问题，笔者提出的针对性建议是：将风险管理要素系统性地分解到施工的各个阶段，明确梳理出各个阶段总承包单位的风险性履职要求，践行“知风险、明责任、抓落实”的风险管理理念，强化总承包单位安全方面的履职能力。

（1）风险识别。为将风险管理理念深耕到项目施工的每一个阶段，某署应制定格式化的、可操作和可控的风险辨识，将“风险管理”与目前的“安全管理”紧密融合到一起。

（2）责任梳理。全面提升总承包单位的安全履责意识，尤其是要明确“一岗双责”的落地执行，即“管生产必须管安全”，梳理出细致严谨的安全责任清单。

（3）严抓落实。安全管控注重成效，在项目层面的合同和招标文件中，可以约定明确的安全奖惩制度，在某署层面，可以推行诸如“负面清单”“一票否决项”等奖惩内容。

3.5 推行第三方管理协议

首先，在某署现行模式下，专业工程平行分包单位均纳入总承包单位的管理，但专业工程平行分包单位与施工总承包单位无合同关系，在法律层面上无明显的管理责任。其次，某署招标文件范本中对双方的管理层面仅是笼统规定，并无清晰的双方权利及义务的划分。这将造成现场存在许多的施工及管理责任的不明确，极易出现推诿、扯皮现象，加大项目组的协调难度。最后，总承包单位对于专业工程平行分包单位的管理费用是纳入措施费中一并包干，因未规定明确管理条目，费用无明确的取付标准，容易滋生总承包单位的“不作为”管理和浪费政府投资。

对上述问题，笔者提出的针对性建议是：推行签订某署＋总承包单位＋专业工程分包单位（含署战略合作）的第三方管理协议，明确三方的权利和义务，并将其纳入总承包及平行发包单位招标文件的附件中，在各单位进场后予以签订，作为主合同文件的附件，将此协议的管理内容纳入履约考评要素。

4 强化施工总承包单位履约能力的保障

4.1 不断优化履约评价制度

某署现行的履约评价制度从施工总承包单位的人员配置、资源投入、现场质量和进度控制、安全文明施工、履约配合等维度进行。在现场施工管理过程中，能体现施工总承包单位履责能力的指标还有很多，如将第三方质量和安全检查结果、变更与签证的管理（包括施工总承包单位设计变更造价估算的准确性）、BIM 的管理、两项制度的建设、管理人员出勤情况、标段内评比结果、某署即时通讯平台资料上传的结果等予以量化，纳入施工总承包单位的履约评价，以此提升其履责能力。

对上述问题，笔者提出的针对性建议是：在近年履约评价体系执行的基础上，对履约评价体系进行修订完善。例如，增加调整一些能够反映总承包单位履约能力的子项；适当增加一些总承包单位履约的动态指标；适当考虑对现有的履约奖罚条款进行更新。这样既有利于将履约评价作为反映总承包单位履约状态的标尺，又能用一定机制保证“奖优罚劣”。

4.2 动态提升安全质量管理标准

某署的各项管理标准和规定正在逐渐完善，尤其在现场质量安全管控方面，其严格管理程度可谓全国领先。与此同时，某署项目的总承包单位也大多为央企、国企的大型集团，自身有比较成熟的管理体系。这类企业往往能够较好地执行某署的标准。

对上述问题，笔者提出的针对性建议是：总结目前各项目执行相关标准的情况，采用“树典型、补短板”的思路，对相关管理标准进行动态完善；鼓励优质的总承包单位积极地将企业自身的体系更好地用于某署的项目中，促进某署总体项目水平的提升。

4.3 推行创新管理服务模式

4.3.1 工程总承包模式

某署目前建设工程项目，一般采用施工总承包＋专业工程分包＋战略合作的发包模式。在此背景下，建设单位及施工单位均存在以下弊端。

（1）对于建设单位，某署项目组需要管理的单位较多，各施工单位与服务单位之间存在许多相交的施工及管理界面。要求项目组人员具有非常高的协调能力及专业经验，在招标阶段就将各个单位之间的施工、管理界面及相关的费用考虑全面；在项目实施阶段需付诸大部分精力去协调各单位之间的关系，合理统筹各单位的作业时间及作业面。在此种情形下，很难做到尽善尽美，并且根据某署目前项目组的人员配置，如不借助于外部专业力量，可能无法很好地解决上述问题。

（2）因许多专业工程均由某署单独发包，总承包单位一般仅负责土建结构的建造。目前建筑市场土建专业（如钢筋、混凝土及人工等）价格较为透明，加之某署的质量及安全文明施工标准较高，因此总承包单位的利润空间较为狭小，且总承包单位须为平行发包提供必要的便利（如水电接口、运输机械等），极易造成总承包单位的抵触心理，甚至造成刁难平行发包单位的情况发生。

因此，可推行“大总承包”模式，即某署针对一个标段仅需发包一个总承包单位，所有的专业工程均由总承包单位自行实施。这在减少建设单位管理协调难度的同时，加大了总承包单位的利润空间，厘清了总承包单位的责任，能使其更好地履约。

4.3.2 全过程工程咨询模式

某署作为国内领先的政府工程代建单位，负责项目类型广、数量多，因此需要投入的项目组管理人员较为庞大；而某署内员工数量较少，无力兼顾此类规模工程项目的管理。建议建立署内工程咨询单位战略合作机制，与署内其他工程战略合作单位相同管理，在兼顾全署项目的同时，亦可依据专业咨询单位的专业技术水平更好地为项目服务。

5 结 语

综上所述，强化和提升施工总承包单位的履约能力，是保证建设项目各层面建设目标实现的基础，是建设单位开展精细化管理、落实稳定持续发展目标的基石。随着国家对安全管控力度的加大，强化施工总承包单位履约能力成为控制建设项目各种风险的必备条件。因此，应从各个角度努力提升施工责任主体单位的履约能力，为我国整体工程管理水平的提升，探索出更多可能的道路。