全面从严治党制度优势及其治理效能转化

2022-05-13 23:56柳宝军
理论探索 2022年2期
关键词:治理效能制度治党制度优势

柳宝军

〔摘要〕党的十八大以来,全面从严治党之所以取得卓著治理成效,与全面从严治党制度在集中统一、自我革命、联系群众等多方面所具有的显著优势密不可分。就全面从严治党制度而言,从制度优势到治理效能之间还存在诸多介质与转化环节,只有将全面从严治党显著制度优势转化为强大治理效能,全面从严治党制度才能实现其重要制度价值和终极治理功能。为此,必须构建全面从严治党制度资源的整合优化机制、制度内核的价值彰显机制、制度运行的衔接协调机制、制度效能的集成提升机制、制度转化的能力保障機制,有效融通全面从严治党良制与善治,有机贯通全面从严治党制度优势与制度效能,将全面从严治党显著优势转化为强大的治理效能。

〔关键词〕全面从严治党,制度优势,制度治党,治理效能

〔中图分类号〕D26〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175(2022)02-0026-08

〔基金项目〕国家社会科学基金青年项目“党政联合发文制度研究”(21CDJ011),主持人张海涛;北京市社会科学基金重大项目“习近平总书记关于加强党的政治建设的重要论述研究”(19ZDA06),主持人王春玺。

制度治党是中国共产党管党治党的有效方式,党的十八大以来,党中央坚定不移深化党的建设制度改革,不断深化党内治理的规律性认识,将全面从严治党实践经验及时转化上升为制度成果,党内治理的制度建设全面驶入快车道,各类条例、准则、意见等党内法规制度频频出台,全面从严治党的制度笼子扎得更紧,制度规矩约束进一步强化,为全面从严治党提供了坚强制度保障,党的自身建设与内部治理由“宽松软”全面转向了“严紧硬”,以党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》(以下简称《准则》)为代表,“全会通过的准则、条例内在统一、相辅相成,是推进全面从严治党的重要制度法规保障”〔1〕455。党的十九届四中全会将全面从严治党制度纳入党的领导制度体系,也纳入中国特色社会主义制度和国家治理体系,进一步提出了“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”的战略要求。在国家治理现代化的时代背景下,执政党必须要将自身治理的现代化置于国家治理现代化总体目标之下,将全面从严治党的显著制度优势转化为强大政党治理效能,以政党自身治理现代化引领和推动国家治理现代化战略目标的顺利实现。

一、全面从严治党制度具有多方面的显著优势

“立治有体,施治有序”。制度是现代政党治理的重要载体,是政党解决自身问题、化解内部矛盾、搞好自身建设的必要手段。习近平指出,“要建设和管理好一个有几千万党员的大党,制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性”〔2〕。制度优势是通过不同制度形态和制度文明之间的比较,并经过事实验证而显现出来的客观状态和相对优势。一项制度是否具有显著优势,不仅取决于其要素构成和内容体系上是否健全完善,更取决于制度的治理功能和整体效能的优劣高低。党的十八大以来,全面从严治党之所以取得卓著治理成效,同全面从严治党制度体系所具有的多方面显著优势密不可分。

(一)集中统一、权威高效优势

维护政党中央权威和集中统一领导是马克思主义建党学说的一贯主张,能否形成并巩固党的权威和集中统一领导,决定着党领导的事业的兴衰成败,也决定着党内治理的根本成效。民主集中制原则在全面从严治党中承担着重要功能。作为党的领导制度,民主集中制有利于在充分发扬民主的基础上实现集中,维护党中央权威和集中统一领导,集中全党智慧,反映全党的共同意志,确保领导班子团结协作、民主和谐、高效运转。同时,有利于形成能及时发现党内存在的问题与矛盾并进行协商解决的工作机制,保证党中央在决策部署环节权威高效、一锤定音,在贯彻传达环节统一思想、政令畅通,在督促落实环节有效执行、落地见效,从而将党总揽全局、协调各方的原则落到实处。中国共产党各项全面从严治党制度具备集中统一、权威高效的显著制度优势,决定了中国特色的政党治理始终是在党的集中统一领导下,为造福民众、建设国家而进行的自我革命伟大实践和政党内部治理工程。

(二)自我革命、调适变革优势

百年大党,立志千秋伟业,中国共产党深刻认识到制度更具有根本性、全局性、稳定性和长远性,“推进全面从严治党,既要解决思想问题,也要解决制度问题”〔3〕237,善于通过制度载体和制度方式克服党内出现的信仰危机、政治隐患、执政风险和党内突出问题,将制度建设视为全面从严治党的根本之策、长久之策。

一项制度之所以具有显著优势,最直接地表现在能够有效解决问题和成功化解矛盾上,就全面从严治党制度而言亦是如此。习近平强调,“贯彻落实准则,关键看是否有效解决了党内政治生活存在的突出矛盾和问题”〔4〕49。事实证明,以制度方式推进党的自我革命、实现党的调适性变革是具有显著实效的。管党治党不是一劳永逸的,随着党面临的时代环境发生变化,党内会不断产生各式各样的矛盾和问题,既有影响党的先进性和纯洁性以及长期困扰党内治理的老问题,也有新的时代条件下出现的新问题。全面从严治党一系列制度安排具有鲜明的问题意识和问题导向。面对一段时期以来形形色色的政治不纯、思想不纯、组织不纯和作风不纯的突出问题,中国共产党通过贯彻执行党内政治生活的各项制度设计持续推进自我革命,坚决同一切影响党的先进性、弱化党的纯洁性的问题作斗争,同违背党的初心使命的因素作斗争,将党内矛盾和各类问题始终消除在萌芽状态。通过不断加强反腐倡廉制度建设把权力关进制度之笼,科学构建权力运行和制约体系,深化党内腐败治本进程。总之,通过自身的努力,在政党的内部就能及时检视问题,不断提高自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力,以刀刃向内、自我革命的形式不断革故鼎新、守正创新,实现党自身的调适性变革,使党能够灵活适应不同的时代条件和执政环境,不断增强党的创造力、凝聚力、战斗力,确保党始终具备长期执政的主体资格、精神风貌和强大本领,始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

(三)联系群众、巩固执政优势

人民群众是全面从严治党的重要依靠力量。党深刻认识到,“我们党的最大政治优势是密切联系群众,党执政后的最大危险是脱离群众”〔5〕698。在全面从严治党制度体系构成中,尽管各项制度具体内容和功能定位各有侧重,但为人民服务、对人民负责则是贯穿其中、始终如一的鲜明价值底色。在《准则》十二条内容中,其中有一条就是“保持党同人民群众的血肉联系”。《准则》强调,“必须把坚持全心全意为人民服务的根本宗旨、保持党同人民群众的血肉聯系作为加强和规范党内政治生活的根本要求”〔1〕427,这是党的群众路线在管党治党制度建设领域的重要体现。这一优势有利于增进人民群众对于党的执政地位的政治认同和情感认同,确保党的长期执政具有广泛、深厚、可靠的群众基础。

人民群众不仅是全面从严治党成效的受益者,也是全面从严治党成效的评判者和监督者。在群众路线教育实践活动中,“坚持真开门、开大门,让群众参与,让群众监督,诚恳请群众评判”〔6〕91;在“不忘初心、牢记使命”主题教育中,“坚持敞开大门,请群众参与、监督、评判,对群众不满意的及时‘返工、‘补课”〔7〕8。以党内监督制度为例,在党和国家各类监督形式中,群众监督是其中必不可少的监督手段,是党内监督的重要补充,加强作风建设、密切联系群众是党内监督的重要内容之一。党中央围绕联系群众、服务群众制定出台了包括中央八项规定在内的一系列党内法规制度,通过这些制度的贯彻执行解决了许多直接影响群众切身利益的工作作风问题、腐败问题和基层治理问题,坚决扭转了脱离群众的不良状况,党群干群关系显著改善,党和人民群众的血肉联系更加密切,党的根基更加巩固,全面从严治党制度联系群众、巩固执政的制度优势得到了进一步显现。

二、全面从严治党制度优势转化为治理效能的战略意义

制度优势和治理效能是不同层面、不同范畴的两个概念,中国共产党全面从严治党具有多维制度优势,但优势的存在并不能直接转化为客观事物所需要的主体功能和效能供给,关键在于如何运用制度并推动制度优势转化为治理效能。就全面从严治党制度而言,从制度优势到治理效能还需要科学构建诸多工作机制和转化环节,只有将全面从严治党制度优势转化为强大治理效能,全面从严治党制度才能实现其制度价值和终极治理功能,全面从严治党制度优越性才会得到进一步彰显和巩固。

(一)加强党的全面领导、巩固党的政治优势的重要前提

党的十九届四中全会擘画了党的领导制度体系的制度框架和建设蓝图,提出了坚持和完善党的领导制度体系的努力方向和重要着力点。全面从严治党制度作为党的领导制度体系的重要组成部分,对于加强党的领导发挥着不可替代的制度功能。坚持和加强党的领导是全面从严治党的根本政治原则和根本目标,全面从严治党是加强党的领导的必要途径和实践抓手,将全面从严治党制度优势转化为治理效能,对于巩固党的政治领导和政治优势具有重要意义。从政党与国家的内在关联方面看,在我国,中国共产党是唯一的执政党,是实现国家治理现代化的领导主体和政治保障,在国家治理现代化中承担着总揽全局、协调各方的重要领导职能。只有将全面从严治党制度优势转化为政党治理效能,才能加强党对各项工作的全面领导,发挥党集中统一、上下贯通、协调行动、整体推进的政治优势,才能切实防止议而不决、决而不行、行而不实的不良情形,这是把中国特色社会主义制度优势更好转化为国家治理效能的内在要求和重要前提;从党的领导与全面从严治党的内在关系方面看,邓小平曾提出过“坚持党的领导必须改善党的领导”的重要论断,全面从严治党并非为了治理而治理,而是通过系统性党内治理加强和改进党的领导,最终为完成党的政治任务和历史使命保驾护航。只有将全面从严治党制度优势转化为政党治理的显著效能,才有利于构建从中央到地方再到基层推进全面从严治党战略部署层层贯通、统一协调的行动方略,也才能将政党治理的制度优势转化为加强和改进党的领导的工作优势和主体优势,确保党的领导始终坚强有力。

(二)推进制度治党进程、实现政党治理制度化的必由之路

全面从严治党要摆脱传统运动式治理的路径依赖,更好发挥其管党治党的治理效率和效能,就必须走向科学化、程序化和法治化的制度式治理。以习近平同志为核心的党中央将制度建设视为管党治党的长久之策、根本之策,坚持思想建党和制度治党紧密结合,以德治党和依规治党协同推进,全面从严治党开启了制度之治、党规之治的政党治理新形态。在传统管党治党模式下,往往倾向于通过运动式、一阵风的方式进行整党整风,党内治理的效果难以持久,制度缺失、治理不足是一个重要原因。以作风治理为例,过去一段时间,作风问题之所以久治不愈、频发复发,甚至愈演愈烈,其症结就在于对作风问题的顽固性和反复性估计不足,缺乏常抓的韧劲、严抓的耐心,缺乏管长远、固根本的制度。党的十八大以来推行的制度治党推动了党内治理的模式演进。回顾中国共产党百余年管党治党历程,随着不同历史时期政党革命建设改革任务和党内情况的不断变迁,其实践模式大体上经历了“阶级立党—思想建党—制度治党”三个演进阶段。

在新型政党治理实践中,党内治理事务的复杂性、协同性和非线性特征日益显著,党内治理的政治性规定、思想性要求、组织性建设、纪律性规定、实践性部署等均要通过制度化方式予以规范和固化,也要通过制度化手段予以调节和优化,以制度化载体挤压一言堂、家长制、人身依附等腐朽政治文化和党内潜规则的作用空间。制度治党以非人格化的制度特质、常态化的制度运行,有助于规避随意化、短期化、阶段式的治理效应,使政党治理走出“一抓就治、一放就乱”的治理怪圈,保持常态化、长效化的治理局面。制度化治理是现代政党的标志性特征,制度化水平直接影响政党治理的质量,而实现制度优势向治理效能的转换则是实现制度化治理的关键环节。能否实现良好转换决定着能否用制度化载体有效规范权力运行、协调党内关系、优化内部治理,用制度意识和制度化手段把权力关进制度之笼,实现从“不敢腐”的强大震慑过渡到“不能腐”的制度制约,从而为最终实现“不想腐”的内在自觉创造制度条件。

总之,在国家治理现代化背景下,政党治理要自觉顺应这一形势要求,将自身治理模式的现代化置于国家治理现代化目标之下,将全面从严治党制度优势及时转化为政党治理效能,“向制度建设要长效”,以政党治理制度化推动政党治理体系和治理能力现代化。

(三)提升政党治理效能、锻造强大政党能力的内在要求

政党能力是政党在自身建设与内部治理实践中积累起来的复合型能力体系。在全球治理赤字背景下,政党治理能力越来越成为衡量政党治理水平和政党综合实力的关键指标。中国特色政党治理体系本质上是一整套全面从严治党的法规制度体系,而政党治理能力则是运用、执行和贯彻全面从严治党制度体系的本领和能力,全面从严治党制度优势与政党治理能力之间的转换能力是影响中国共产党政党治理能力的重要因素,将制度优势转化为治理效能也是锻造强大政党能力的关键一环。从这个意义上讲,能否将全面从严治党制度优势转化为治理效能则是衡量现代政党治理能力的重中之重,制度优势治理效能的转化能力也就构成了中国共产党政党治理能力的核心指标。因此,只有将全面从严治党的制度优势转化为治理优势和能力优势,才能确保我们党在信念上、政治上、责任上、能力上、作风上始终过硬,才能不断增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力,不断激发党的创造力、凝聚力和战斗力,使新时代中国共产党在能力和和本领上全面强起来。同时,只有具备了强大的政党能力,才能更好地解决党内突出问题和深层次问题,增进新时代中国特色政党治理的科学性、预见性、系统性、实效性,全面提升新时代中国共产党的政党制度自信和能力自信,推动新时代中国共产党政党治理效能与政党能力的良性互动和双向提升,实现中国特色政党治理体系和治理能力现代化。

(四)防范和化解风险挑战、确保党实现长期执政的战略举措

现代社会是一个风险社会,当代世界由经济低迷、民粹主义、生态危机、地区冲突等引发的重重风险此起彼伏、相互交织,加之在现代信息化、专业化、精细化社会条件下,社会事物的发展、组织体系的变革往往呈现非线性的演变态势。社会形态的复杂性、联动性、不确定性特征增强,社会发展的不确定性和风险系数越来越大,社会风险指数显著提高,局域的治理失灵和系统紊乱可以引发连锁反应而导致全局性危机。与以往的传统社会形态不同,整个世界已进入一个面临着各类非传统安全的“风险社会”。当今中国处于强国建设、民族复兴的战略机遇期,也处在实现“两个一百年”奋斗目标的重要历史交汇期。我们党面临的更是一个各种内外矛盾、风险挑战并存的复杂性社会。处于现代高度复杂的社会条件下,一系列可预期与不可预期的风险将不可避免地传导给在其中起领导核心作用的执政党,使其往往面临各种不可预期的风险挑战和治理危机,党内信仰危机、政治风险、廉政风险、执政风险等不同类型风险将伴随政党执政与内部治理的全过程。习近平指出:“发展环境越是严峻复杂,越要坚定不移深化改革,健全各方面制度,完善治理体系,促进制度建设和治理效能更好转化融合,善于运用制度优势应对风险挑战冲击。”〔8〕面对错综复杂的国内外风险挑战,只有注重运用制度威力应对各类风险挑战对党内治理的冲击,将全面从严治党制度优势及时转换为强大治理效能,坚持防患于未然、治理重心前移,提高管党治党风险防控和危机防范意识,才能锻造应对风险、化解危机、化危为机的强大本领,筑牢党应对各种复杂局面的安全屏障,也才能有效应对“四大考验”与“四大风险”,清除和化解威胁党的长期执政基础的深层次矛盾和突出问题,始终做到“任凭风浪起,稳坐钓鱼船”,使我们党在民族复兴前进道路上成功应对各种复杂局面、战胜各种风险挑战。

三、全面从严治党制度优势转化为治理效能的实现机制

全面从严治党的治理效能体现在多个方面,在党的全面领导角度有政治领导效能、战略规划效能、为民服务效能等,在政党执政角度有科学决策效能、选人用人效能、防范风险效能等,在自身建设的角度,有法纪效能、预防效能、净化效能、革新效能等。习近平指出:“要加大贯彻执行力度,让铁规发力、让禁令生威,确保各项法规制度落地生根。”〔9〕新时代全面推进党的建设新的伟大工程,推动全面从严治党向纵深发展,要进一步坚持和完善全面从严治党制度体系,构建将全面从严治党制度优势转化为政党治理效能的实现机制,强化系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,推动全面从严治党制度优势效能转换、落地见效,有效实现全面从严治党良制与善治的转化融通,有机贯通全面从严治党制度优势与制度效能,不断彰显全面从严治党制度体系的科学性、实践性、优越性,在新时代管党治党、强党兴党的历史进程中充分释放出强大政党治理效能。

(一)全面从严治党制度资源的整合优化机制

有效整合制度资源、健全制度体系,是全面从严治党制度优势转化为治理效能的重要前提和基础。如果全面从严治党制度建设滞后,制度质量低下,“制度建设不均衡无法完全覆盖党的领导和党的建设各方面,甚至存在不同层级党内法规之间的矛盾问题,造成衔接不畅、相互掣肘,严重影响党内法规制度功能的正常发挥”〔10〕,就会严重影响全面从严治党制度优势的发挥,进而影响治理效能的转化。全面从严治党制度虽然基本成型于党的十八大以后,但与十八大以前我们党抓自身建设与内部治理的理论与实践、模式与经验不可分割,全面从严治党的所有制度形态均处于渐进演化、一以贯之的发展序列之中,它们有着共同的使命追求和价值旨归。作为党的十八大以来全面从严治党制度代表性成果的《准则》也正是“党章规定和要求的具体化,也是近年来全面从严治党实践形成的一系列规定和举措的系统化”〔11〕180。质言之,十八大以来全面从严治党制度体系是对近百年推进党的建设伟大工程的制度载体的凝练提升和系统化总结。因此,要从传承历史与立足现实相互结合、理论创新与实践创新良性互动的视角下,整合优化全面从严治党各类制度资源,为全面从严治党治理效能转化提供坚实的制度依托。

第一,历史性资源与现代性资源。既要传承我国古代政治制度史中的制度资源,深入挖掘我国古代廉政制度史和治吏制度史的资源和养分,并进行创造性转化和创新性发展,也要深入总结现代政党治理的基本规律和演进特点,以自信开放姿态汲取现代政党政治的优秀制度成果,适时构建适应现代信息化、智能化社会条件下开展政党治理的新型制度形态。第二,内生性资源与外生性资源。将坚定制度自信和不断改革创新结合起来,既要立足于中国特色政党治理的本土制度实践,系统总结中国共产党制度建设的有益经验,用好经过实践检验并行之有效的传统制度资源,如民主集中制、组织生活制度、选贤任能制度、党内集中学习教育制度等等,“坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新,坚持和完善现有制度,从实际出发,及时制定一些新的制度,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”〔12〕,也要积极借鉴他国政党治理的基本模式和制度实践,使其中的先进制度文明和有益制度成果为我所用。第三,实体性资源与程序性资源。在政党治理效能转换中,既要关注“转换什么”,也要关注“如何转化”。对于实体性制度,要注重其集成性,形成制度合力;对于程序性制度,要增强其衔接性,構建制度制定、制度执行、制度监督、制度优化的工作闭环。第四,文化性资源与规制性资源。将制度优势转化为治理效能,必须重视制度建设与思想政治、文化传承、社会心理和历史传统等因素的耦合性和关联性,既要关注规制性制度资源,强调制度执行的规则性和公平性,也要重视文化性制度资源,看待制度优势的治理效能要有文化因素、哲学基础和人文底蕴等方面的思考,“注重以良好的党内政治文化提升法规制度的执行力影响力”〔13〕,实现自律与他律相互配合、柔性引导和刚性制约相得益彰。

(二)全面从严治党制度内核的价值彰显机制

人民性是全面从严治党制度的价值内核,全面从严治党制度优势转化为治理效能不能剥离以人民为中心的价值导向,全面从严治党制度优势的治理效能转化要将坚持为人民服务、对人民负责的价值旨归作为基本前提。在全面从严治党制度优势效能转化中,要不断展现中国共产党为人民服务的初心和宗旨,彰显以人民为中心的价值导向和制度内核,防止全面从严治党制度在执行过程中变异变形所导致的政党治理实践失效失灵,规避政党治理实践中各类目标置换现象的发生。

第一,彰显以人民为中心的价值导向。党内思想治理、作风治理、组织治理、腐败治理等各项工作、各项举措都要坚持以人民为中心的价值导向,要将全面从严治党制度的贯彻落实与解决人民群众身边的急难愁盼问题结合起来,使全面从严治党效能发挥的过程成为解民忧、纾民困、惠民生的过程,将全面从严治党制度优势转化为人民群众幸福感、安全感和获得感的动力和源泉,将全面从严治党制度治理效能更多地惠及人民群众,为满足人民群众美好生活需要提供组织保障和作风保障。

第二,构建人民群众参与机制。在我国政治生活中,“任何人都没有法律之外的绝对权力,任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督”〔4〕199。人民群众是管党治党的重要主体力量,中国共产党向来注重依靠人民发现党自身存在的问题,坚持“相信群众、敞开大门”是党的群众路线教育实践活动积累的宝贵经验。作为执政党的中国共产党,要尊重人民群众在自身建设和内部治理中的重要地位和功能,“每个环节都组织群众有序参与,让群众监督和评议”〔14〕58,及时回应人民群众关切,畅通人民群众参与全面从严治党监督的有效渠道,使得全面從严治党效能符合人民意愿、反映人民意志、满足人民预期。

第三,构建人民群众评价机制。全面从严治党制度优势的发挥程度高下与否、全面从严治党最终治理成效高低与否,人民群众最有发言权。开门搞治理是党的十八大以来管党治党的重要方法,在群众路线教育实践活动中,中央要求始终确保“真正敞开大门,请群众帮助找准找实问题,整改措施结果及时向群众公布反馈,避免以自我感觉代替群众评价”〔14〕61。在全面从严治党治理效能转化中要善于发扬人民群众帮助我们党发现问题、解决问题的优良传统和制度优势,全面从严治党制度的治理效能检验必须真正合乎人民群众诉求、意愿和期盼。

(三)全面从严治党制度运行的衔接协调机制

全面从严治党制度是规范党内事务治理的复合型制度体系,各项制度在制度体系中构成一个单独子系统,在其中相对独立又协调一致地发挥特定制度功能。全面从严治党制度优势与治理效能能否实现有效转化,不仅取决于各项制度的特殊功能,也取决于各项制度之间的协同配合与良性耦合。要健全完善全面从严治党制度体系,增强全面从严治党制度的体系系统性、要素耦合性和举措协同性,实现全面从严治党制度体系要素耦合、举措协同与整体优化。

第一,推进全面从严治党制度的体系化构建。习近平指出,党内法规制度建设要注重宏观思考、总体规划,“既要注意体现党章的基本原则和精神,符合国家法律法规,也要同其他方面法规制度相衔接,使实体性法规制度和程序性法规制度、综合性规定和专门性规定、下位法规制度和上位法规制度相互协调、相辅相成,提升法规制度整体效应”〔15〕63。这一论述对构建全面从严治党制度运行的衔接协调机制指明了方向。在以往制度建设实践中,存在系统性、衔接性欠缺的问题与不足,要么出现单向突破、局部建构,往往形成制度漏洞和制度短板,要么各项制度之间相互重叠,在制度执行中政出多门、相互抵牾,形成巨大的效能内耗。因此,要着眼于新时代党的建设总目标,深化党的建设制度改革,注重全面从严治党制度的顶层设计和内部协调,将构建体系、提高质量作为全面从严治党制度优势治理效能转化的一项重点任务,着力在弥补制度漏洞、补齐制度短板上多下功夫,提高全面从严治党制度整体质量,“把反腐倡廉法规制度的笼子扎细扎密扎牢,做到前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成”〔15〕64,推动全面从严治党制度更加成熟、更加定型,确保各类党内治理事物有章可循、有据可依。

第二,实现全面从严治党制度的要素耦合。党的十九大把制度建设规定为贯穿党的各项建设布局始终的“中轴性”“全局性”建设,这“实际上是提升了制度建设的地位,凸显了党对制度治党的重视”〔16〕。但是制度效能的激发不能就制度而谈制度,而是需要各个方面制度要素的配套和支撑,解决“牛栏关猫”的问题。要强化全面从严治党制度的集成创新闭环管理,加快补齐制度短板、减少制度漏洞,增进全面从严治党制度的衔接性,实现全面从严治党制度要素耦合,使各项制度发生化学反应,产生“一加一大于二”的制度集成效果。着眼于加强党的全面领导,不仅要构建全面从严治党制度同党的领导制度体系内各项制度的衔接协调机制,比如不忘初心、牢记使命的制度,坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度,党的全面领导制度,为人民执政、靠人民执政各项制度,提高党的执政能力和领导水平制度等,也要构建全面从严治党制度体系内各项制度的衔接协调机制,促进各项制度进行深层互动和密切协同。

第三,实现全面从严治党制度转化的举措协同。从体系到理念、从制度到行动的有效转化,实现制度优势与治理效能转化,重在制度执行过程中各项举措的协同联动,制度执行过程中任何一个方面出现薄弱环节,都会妨碍到全面从严治党整体效能。要构建全面从严治党各项制度的配套衔接机制,“注重系统集成、协同高效,一体推进坚持和巩固制度、完善和发展制度、遵守和执行制度”〔8〕,通过制度操作程序的优化破除深层次制度的各种隐性显性障碍和政党治理机制的“中梗阻”,推进全面从严治党流程再造,形成党内治理的有效机制和工作闭环。比如,在腐败治理中,传统意义上的单一化的惩治难以实现标本兼治,因此要协同施策、一体推进“三不腐”反腐方略,系统构建一体推进不敢腐、不能腐和不想腐的法规制度和工作机制,“让法规制度的力量在反腐倡廉建设中得到充分释放”〔9〕。

(四)全面从严治党制度效能的集成提升机制

中国特色社会主义进入新时代,推动全面从严治党向纵深发展,要强化政党治理的目标导向、结果导向和效果导向,紧紧围绕新时代党的历史使命和中心任务对全面从严治党这一系统工程进行系统谋划和顶层设计,科学构建全面从严治党效能的集成提升机制。中国特色社会主义对于党的建设提出的成效是一个总体性的要求,全面从严治党制度优势不能仅仅着眼于某一方面制度优势的治理效能,既需要小处着手,增进政党治理的精准性和科学性,更要大处着眼,增强政党治理的系统性和协同性,实现政党治理效果集成,通过制度化治理推动党的建设实现高质量发展,最终“使从严治党的一切努力都集中到增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力上来,集中到提高党的领导能力和执政能力、保持和发展党的先进性和纯洁性上来”〔6〕102。

第一,构建全面从严治党制度的治理效能联动机制。将全面从严治党制度优势转化为治理效能,其本质就是以制度给政党治理赋能增效。要通过全面从严治党制度功能调适与激发实现制度治理效能的联动集成,使党员的先锋模范作用和党组织的战斗堡垒作用在新的历史条件下以新的形式发挥出来,“不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力,确保我们党永葆旺盛生命力和强大战斗力”〔17〕13,在党内营造各个治理主体之间形成各安其位、各司其职、各尽其能的良好运行状态和治理格局。

第二,构建全面从严治党制度的治理效能评估机制。习近平指出,“严肃党内政治生活,最终要体现到调动广大党员、干部积极性和推动事业发展上”〔4〕43,全面从严治党制度的治理效能应对具体体现为各项制度在解决党内问题、化解党内矛盾、凝聚党员力量、提高党建质量中所发挥出的实际制度功能。党的建设历来是为党的中心工作服务的,评价全面从严治党制度优势效能的优劣高低,终归要看能否通过制度优势“促进‘廉洁政治与‘有为政治兼容耦合”〔18〕。围绕新时代党的建设总目标,科学构建治理效能评估机制,设置衡量全面从严治党制度治理效能的指标体系,为从严治党治理效能的转化与评估提供基本遵循和实践依据。

第三,构建全面从严治党制度治理效能转化的动态调适机制。全面从严治党制度的建设是一个随着形势的不断变化发展而日臻健全、止于至善的动态优化过程,其制度优势转化为治理效能也是一个动态演进、累进优化的过程。这就决定了并非要等到全面从严治党制度完全成熟完全定型之后再将其制度优势转换为治理效能,而是要立足于管党治党的新实践与新经验,不断深化政党治理制度体系改革、进行政党治理效能转换,将全面从严治党制度的清理、修订、补充、新建等工作有机统一于制度优势治理效能转换的全过程之中,将制度制定和制度执行、制度改革和制度运行、制度完善和效能转换一体谋划、同步推进,使全面从严治党制度的完善过程成为治理效能的转化过程,成为制度优势和制度自信的彰显过程。在解决党内实际问题和深层次矛盾中不断深化,使党内治理成效更加符合解决党内问题的实际需要、符合国家治理现代化战略要求、符合现代政党治理基本规律。

(五)全面从严治党制度转化的能力保障机制

全面从严治党优势的效能转化是新时代管党治党的重要理念,也是实现政党治理现代化的实践要求,不仅需要强化思想认识,也需要提高制度与效能之间的转化能力和实践本领。

第一,坚持党对全面从严治党制度转化的集中统一领导。党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势,也是全面从严治党制度的最大优势。坚持党的全面领导的重要意涵之一就是要加强党对管党治党的集中统一领导,将全面从严治党制度优势转化为治理效能首先就是要强化而不是弱化党对于新时代中国特色政党治理的领导。中国特色语境中的政党治理并非去权威化的“多中心”治理模式,而是在坚持政党的政治领导、维护领袖的核心地位的根本前提下,在维护党内治理秩序的基础上,调动各主体对党内事物治理的积极因素和主体活力。从一定意义上说,能否坚持和加强党的领导,能否落实党的领导制度体系,能否构建党的全面领导工作机制,直接决定了全面从严治党制度优势的转化结果和转化成效。要发挥党的领导的最大政治优势,将党的领导落实落细到政党治理效能转化的全过程,切实发挥党的领导在全面从严治党制度优势治理效能转化过程中把方向、管大局、保落实的作用。

第二,提高全面从严治党制度的执行督促机制。制度的生命力在于执行,要以党的政治建设统领从严治党的各方面体制机制,完善和落实全面从严治党责任制度,将其贯穿到全面从严治党各项制度的制定和执行过程当中去,防止各地区、各部门、各单位在贯彻落实中央全面从严治党各项制度过程中各行其是、大打折扣。構建全面从严治党制度治理效能的监测预警机制,将督促执行全面从严治党各项制度作为加强新时代党的建设的经常性工作,纳入党内巡视和党内监督工作的内容范畴体系之中,对于违反全面从严治党制度的党员领导干部,要严肃问责、严格查处。

第三,提高各级领导干部的制度意识和治理能力。提升全面从严治党制度优势与治理效能转化的自觉性与坚定性,深化全面从严治党制度宣传教育,提升党员干部对全面从严治党制度优势及其治理效能转化的理性认识与科学理解,教育引导党员干部深刻认识全面从严治党制度对于提高党的建设质量、正确处理和协调党内各种关系、调动党内各个治理主体的主动性和积极性等方面所具有的制度功能。把治理能力作为新时代干部队伍建设的重要任务,“各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识”〔19〕,党员领导干部尤其是高级领导干部要“强化制度意识,带头维护制度权威,做制度执行的表率,带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度”〔19〕,增强按制度办事意识和制度认同意识,带头维护制度权威,进行党内制度培训和制度教育,营造良好制度文化和制度环境,将制度的执行力转化提升为强大领导力和基层组织力。

治国必先治党,治党务必从严,从严务必有效。在中国特色社会主义语境下,中国共产党承担着领导实现国家治理和政党治理的双重使命,担负着协同推进社会革命和自我革命的双重任务,管党治党在做到“全面”和“从严”两个基本要求的同时,还要树立结果导向和效能导向,最终做到“有效”。所谓“有效”,就是在全面从严治党思路、理念、举措、实践等要素的共同作用下,将全面从严治党的制度优势切实转化为政党治理效能,汇聚政党治理强大合力。全面从严治党制度是一种性能优势,政党治理效能是一种势能呈现,全面从严治党制度优势必然要通过将性能优势转化为势能优势而得以彰显,通过政党治理强大效能的激发与转化来得以体现。全面从严治党制度体系是伴随着党的十八大以来全面从严治党的理论与实践进程而逐渐形成的,当前依然处于不断丰富、不断完善的过程之中。全面从严治党实践发展永远在路上,只有进行时,没有完成时,这就决定了全面从严治党制度的构建与健全也是一个不断优化、日臻完善的探索过程。因此,要不断深化对全面从严治党规律的认识,将管党治党实践的推进、制度的完善、体系的健全与治理效能的释放有机统一起来,做到同向而行、一体推进,充分发扬全面从严治党制度优势、利用全面从严治党制度红利,全面推进新时代制度治党进程,以政党治理的强大效能助推新时代管党治党、强党兴党的伟大实践。

参考文献:

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〔7〕习近平.在“不忘初心、牢记使命”主题教育总结大会上的讲话〔M〕.北京:人民出版社,2020.

〔8〕习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十三次会议强调深化改革健全制度完善治理体系善于运用制度优势应对风险挑战冲击〔N〕.人民日报,2020-04-28(01).

〔9〕习近平在中共中央政治局第二十四次集体学习时强调加强反腐倡廉法规制度建设让法规制度的力量充分释放〔N〕.人民日报,2015-06-28(01).

〔10〕陈忠禹.习近平关于党内法规制度建设论述的科学内涵与理论价值〔J〕.馬克思主义研究,2018(10):127-134.

〔11〕习近平谈治国理政:第2卷〔M〕.北京:外文出版社,2017.

〔12〕习近平总书记关于加强党内法规制度建设重要论述摘录(2012年11月—2017年5月)〔J〕.中国纪检监察, 2017(19):4-5.

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〔19〕中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〔N〕.人民日报,2019-11-06(01).

责任编辑陈鹃

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